【数据新闻】高温热浪下2：高温津贴可以买到平安吗？

核心发现：本文通过对国内高温保护政策的分析，揭示了：（1）现行政策仅有2012年的《防暑降温措施管理办法》作为纲领性文件，缺乏地方或行业细则，导致政策难以有效落地。（2）高温津贴成为企业规避实际责任的工具，劳动者健康与安全被廉价交易。（3）高温津贴的执行标准在各地存在巨大差异，包括金额、发放时间及对象，执行混乱且不公平。（4）高温津贴政策长期未调整，标准滞后于通货膨胀和气温变化。

关键词：高温津贴、防暑降温、高温作业、劳动健康

作者：深海大鱿鱼

编辑：深海大鱿鱼

在前一篇文章《劳动者的脆弱与威胁》中，我们透过分析近三年热射病新闻中的51个案例，发现了当前劳动者在高温下面对的威胁。接下来，问题的重点在于：

- 现在的政策中，考虑到了劳动者在高温天气工作的风险吗？

- 在高温高湿环境下脆弱的高龄工人，能够在高温热浪天气中受到足够的保护吗？

- 所谓的政策保护，实际是否有所执行？

本篇文章的重点将聚焦政策层面，分析当前国内与高温、中暑有关的政策，从劳动者的角度检视它们是否适用于现实。

防暑降温办法：只是一个模糊的纲领性文件

目前，国内在实际应用的劳动者高温保护政策仍然是2012年发布的《防暑降温措施管理办法》（以下简称“办法”）。这份办法由当时的安全生产监督管理总局、卫生部、人力资源和社会保障部、全国总工会四个单位共同发布。如果我们光看文本，“办法”确实认真对待了高温环境下的劳动保障问题，它覆盖了制度建立、生产环境改善、高温控制与监测技术、工时减少安排、特殊群体保护、健康检查、防护用品、应急预案等等大大小小几乎所有层面。

“办法”将高温保护的主要责任放在了企业，而政府单位则负责监督企业执行这些各方面的保障措施。这样的设计是合理的，毕竟实际工作场所内的温度监测、控制与休息安排都要具体深入到每个企业中，很难设计出一套能完整适用于每个行业、每个地区的高温保护规则。而且，这只是中央层级的纲领性文件，在它落实到现实中，势必需要更具体的执行条例。例如各省市的防暑降温条例，又或者是基于行业的防暑降温规定。

作为对比，我们可以以职业病防治为例，两者都在处理工作场所的风险。虽然职业病的诊断、防护的现实也早已遭受诟病。但至少职业病防治的政策体系还算完整。在中央层级有《职业病防治法》，在各省市有地方层级的办法，例如《上海市职业病防治条例》，在各行业也有针对行业特性的防治规定，例如《煤矿作业场所职业病危害防治规定》。更不用说那些涉及职业病诊断、鉴定程序或具指导功能的各项政策文件。

在高温保护领域中，则是完全相反的情况。从2012年到现在，这个领域仍然只有一份“办法”，执行层级、行业层级、各地区的规定办法一切都仍在空缺状态。虽然“办法”的第22条明确写到各省级单位可以根据办法制定实施细则，但根据我们的搜集，没有任何省份制定了这样的实施细则。

于是，我们从来就只有一个模糊的纲领性文件，就算其中规定再详细、完善，也只是一个空洞的规范，无法落到现实。连具体规定都没有，现实中的执行更是不见踪影。

面对悬空的政策与劳动者受到威胁的现实，各地政府也总需要想办法缓和这样的矛盾，结果它们无一例外选择了“高温津贴”作为解方。

高温津贴：用钱买走劳动者的健康与安全

在《防暑降温措施管理办法》的设计中，企业应该优先以调整工作时间、减轻劳动强度、轮换等方法来应对高温问题。当无法避免地需要让劳动者在高温状态下劳动时，企业也应该让劳动者享受高温岗位津贴。

“办法”第17条：用人单位安排劳动者在35℃以上高温天气从事室外露天作业以及不能采取有效措施将工作场所温度降低到33℃以下的，应当向劳动者发放高温津贴，并纳入工资总额。高温津贴标准由省级人力资源社会保障行政部门会同有关部门制定，并根据社会经济发展状况适时调整。

由于该办法仅为纲领性文件，企业是否落实相关措施在很大程度上取决于“老板的善心”。在实际执行中，高温津贴几乎成为唯一能触及部分劳动者权益的条款。而各地人社部门在高温天气发布通知时，也往往仅强调补贴发放，鲜少提及其他防护措施的落实。

结果，企业对劳动者的高温保护发生了偏差——本该为特殊岗位劳动者设立的津贴，成了企业规避责任的“赎罪券”。许多企业通过象征性地发放补贴，替代了应有的调整工作时间、提供温度监测和防护措施等实际行动。结果是，劳动者的健康与安全在高温津贴面前被廉价交易，而高温津贴的发放也被视作企业和地方政府履行责任的合法证明。

而就算是用钱买劳动者的健康与安全，高温津贴的标准也长期存在混乱。

金额、发放方法、室内外劳动标准：执行混乱的现实

说起高温津贴，一般最常被讨论的是其金额多寡。某省份高温津贴高，某省份偏低，这常常引起劳动者的愤怒。目前来看，东南经济较发达省份的高温津贴在300元左右，而其他省份则为200元。这个标准大约相当于该省份最低工资的10%-15%。

但实际上，高温津贴的发放并非如此简单。因为没有统一的标准，各省市自行其是：高温津贴是按月发、按天发还是按小时发？发放几个月？对于室内室外工作者是否有切分？这些计算标准部分各省市差异极大。

魔鬼藏在细节中，发给标准的差异可能在现实中导致许多不公。例如，按日计发高温津贴的话，日最高温不足35度是否就不需发放了？按小时发放的高温津贴，又该如何计算？再加上，许多省份还对室内室外劳动者进行了区别对待，室内高温劳动者只有室外高温劳动者津贴的2/3左右。这些做法都没有根据，导致高温津贴的具体实施更显得复杂而难以捉摸。在复杂的规则之下，容易取巧的是占据优势的企业，劳动者更难要求获得保障。

最后，高温津贴政策常让人诟病的一点是长期未调整。因为各省份自行规定，那么多久调整一次，调整多少也都是各省政府自己说了算。历史“最悠久”的高温津贴政策来自新疆，从2012年开始从未调整过。海南、湖北、重庆等7个省份也是一直沿用2013年的标准。最低工资每隔几年都在调升，通货膨胀、气温也都在节节升高，高温津贴一直沿用十多年前的标准，这肯定是说不过去的。

小结：劳动者的高温保护政策，仍是空缺

目前的高温保护政策主要停留在纲领性文件层面，缺乏实际执行的细则与监督机制。劳动者面对高温工作的健康与安全保障，更多依赖于企业的“自觉性”。现实中，高温津贴成为唯一尚在运行的劳动保障措施。但是它的发放不仅金额偏低且长期未调整，还因执行标准不一导致了诸多混乱与不公。劳动者的健康与安全沦为企业用钱摆平的筹码（还有大量企业并未实际支付高温津贴），而政策设计本该优先的防护措施和工作环境改善却被忽视。在高温环境愈发常态化的今天，这样的制度空缺无疑暴露出劳动保障的严重不足。

2024年，有一位人大代表李锋提出建议，要求从国家层面制定高温天气劳动者权益保障行政法规。然而国家卫生健康委的回复却仍然是围绕十多年前的《防暑降温措施管理办法》打转，没有改变的意愿。这样的政策空缺，恐怕仍会维持一段时间。

数据说明：本文关于高温补贴的数据是整理各省份的相关通知后，人工确认分类整理而得到。其中西藏、青海、黑龙江，无明确的高温补贴政策通知。关于高温保障的全国性法律，可参考2012年国家安全生产监督管理总局发布的《关于印发防暑降温措施管理办法的通知》。

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