社保焦虑背后的三重争议｜工劳小报

今年8月，最高人民法院发布最新司法解释，用人单位与劳动者签订所谓的“自愿放弃缴纳社保”协议，被明确界定为无效，此项规定重申了用人单位为职工缴纳社保的法定义务，不因双方私下协议而免除。

一石激起千层浪，该项司法解释迅速被误读为“全民强制缴纳社保”，不少人认为，“新规”出台反映出社保基金（尤其是养老保险和医疗保险）资金状况的压力，政府正试图通过政策调整吸纳更多人缴费。

这样的担忧凸显了人们对于社保可持续性的不信任和对于缴纳社保的矛盾态度。小报第二期主题刊梳理社保参保现状及相关争议，试图深入剖析社保焦虑背后的考量。

社保参保情况

社会保险，通常指代五险一金中的五险，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。关于社保的讨论主要集中在养老保险和医疗保险上。与官方积极扩大社保覆盖面的政策相对照的，是民间持续热议的退保和不参保。

一个突出的现象是城乡居民基本保险参保人数的下降。据数据GO，截至2025年8月，“城乡养老参保人数20个月减少1475万”。这一数据在一定程度上反映了中国社会人口老龄化加剧、城镇化进程中大量农村居民参加职工养老保险等情况。居民医保的参保人数近年也呈下降趋势。据第一财经报道，2024年，居民医保的参保人数从顶峰的10.2亿人下降到9.5亿人，5年减少超7000万人。同期，职工医保的参保人数增加了5023万人，大部分退出居民医保的人进入了职工医保。然而，两者之间仍存在2000多万人的差距，去掉人口负增长的因素，居民医保主动退保仍是重要原因。

在职社保的参保情况也不乐观。根据数据GO汇总的信息，截至2025年8月，官方公布的新增城镇就业人数是946万，而新增城镇职工养老保险参保人数是721万，可能意味着很多已就业群体并未参保。

除了参保人数数据，关于劳动者参保意愿的研究，也提供了理解当前社保参保情况的一个切口。比如，简安琪等人基于中国劳动力动态调查的数据和访谈，发现中低收入灵活就业者面临“交不起”的困境，而高收入灵活就业者则可能因对社会保险制度缺乏信任出现“不想交”的情况。

争议1：养老保险亏空

养老保险的可持续性问题被广泛视为中国社保体系的核心风险，也是人们不信任社保体系、参保意愿降低的重要原因。

关于养老保险究竟存在多大的亏空，中国社科院于2019年发布的《中国养老金精算报告2019-2050》显示， 2019年全国城镇企业职工基本养老保险基金累计结余为4.26万亿元，在有财政补助的情况下，根据预测，累计结余将于2027年达到峰值6.99万亿元，而后开始下降，到2035年耗尽累计结余。

养老保险体系存在巨额隐性债务的原因包括：现收现付制与部分积累制并存、转轨成本未充分消化、人口老龄化加速。

现收现付制与部分积累制并存为一重要的历史原因。中国于1993年建立“社会统筹与个人账户相结合”的社会养老保险制度，即部分积累制度，个人账户制度由此确立。个人账户制度可以简单理解为：劳动者缴纳的养老金被储存在自己的账户中，通过储蓄、投资实现养老金的保值或升值，当劳动者达到退休年龄，即可领取自己个人账户中的养老金（可参考图4“部分积累制”）。然而，1993年已经退休的职工以及实施部分积累制度之前参加工作的在职职工，在过去的工作年限里并没有个人账户的积累，但养老金仍需要支付，因此出现了资金空缺。这部分资金空缺理论上需要额外的财务补贴，但在实际操作中，个人账户中的部分资金被挪用以填补空缺，导致了养老金缺口。 [参考]

此外，人口老龄化也加剧了养老金缺口。如前所示，目前我国养老保险制度为部分积累制，除了个人账户，还包括社会统筹。社会统筹可以简单地理解为将一部分当前劳动者上缴的养老金支付给当前的退休人员。随着人口老龄化的加剧，缴纳养老金的工作人员将会减少，而需要领取养老金的退休人员将会增多，这也加剧了养老金池子的紧张。

争议2：社保的公平性

社保的公平性是另一个争议焦点。

以养老金为例，体制内外、城乡之间的居民或职工得待遇的差距十分显著。机关事业单位的退休人员往往拥有更高的养老金替代率和稳定待遇；体制外劳动者，尤其是零工和农民工，则普遍缴费负担重、保障水平低。当前体制内人员、城镇职工和农民的养老金待遇比例达到了30:15:1。

一份山东省成武县政府官网的《2023年国民经济和社会发展统计公报》提供了更为具体的案例。2023年该县机关事业单位退休人员8778人，发放养老待遇7.85亿元；企业单位离退休人员13220人，发放养老待遇3.69亿元；城乡居民养老待遇领取人员11.94万人，发放养老待遇2.51亿元。机关事业单位退休人员的养老金待遇为城乡居民的43倍。

体制内外职工的养老金差异源于制度设计上的“身份分割”。在2014年以前，公务员、事业编制职工与企业职工实行不同的缴费基数和计发公式，虽然2015年并轨机制建立，但待遇差距依然存在。

城乡的养老金差距也有部分历史原因。自上世纪90年代起，城镇职工社保开始实施，然而，农村地区仍未建立由国家提供的基本养老保障体系。2009 年，新农保开始铺开，但缴费档次与待遇水平普遍偏低。2014年，新农保与城镇居民社会养老保险合并为城乡居民基本养老保险，城乡居民在社保上的差距才得以消除。2014年，国务院还推行了城乡居民社会养老保险制度一体化。在此制度下，农村户口的居民缴满15年城镇职工养老保险，可以申请从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险。此规定旨在缩小城乡职工的养老金差异。在此规定下，部分工人开始了15年的“熬社保”，比如部分富士康女工。但根据小报此前养老专题的访谈，部分工人认为15年太长，熬不到头，因此选择不交社保，争取更多的工资。

当然，劳动者对于社保的态度各异，并不全由社保政策决定。比如，也有因为需要灵活承担家庭工作和工厂工作主动放弃社保的“富士康妈妈”，或者因不信任工厂社保制度而不缴纳社保的工人。

最后，养老金还存在地区区域差距。根据恰帕斯东风电视机的分析，中国的社保制度在很大程度上依赖地方财政和缴费池。沿海发达地区因高工资基数和强大财政能力，能够提供较高的养老金支付，而一些经济衰退或人口流出的中西部和东北地区则面临养老金支付困难，依赖中央调剂。尽管2022 年养老保险引入了全国统筹调剂机制，但调整幅度有限，未能根本消除区域差距。

实际上，关于社保公平性的争议也事关社保的覆盖率，以及社保体系的可持续性。当人们普遍认为制度不公平时，参保意愿随之下降，尤其是低收入劳动者，ta们更可能选择“即时收入”而非“远期保障”。如果许多原本应纳入社保体系的人被排除在外，社保的资金来源便会更加依赖数量有限的缴费人群，制度的稳定性进一步削弱。

争议3：社保金额过少

仍然以养老金为例，养老金太少、养老金替代率太低也是一个常见的争议，也是部分劳动者不愿意缴纳社保的考量之一。

关于养老金数额，根据小报养老专题的梳理，在大多数省份，按最低档位缴纳15年社保的工人，每月能拿到的退休金在1050-1250元之间。在生活压力越来越大的今天，一千出头的养老金很难维持基本开支。

养老金替代率是一个国际通用的衡量养老金数额多少的指标，它指养老金占退休前工资比例，例如，若每月养老金2300元，退休前工资5500元，那么养老金替代率则为41.8%。世界银行组织建议，要维持退休前的生活水平不下降，养老替代率需不低于70%，国际劳工组织建议养老金替代率最低标准为55%。然而，从城镇职工群体来看，我国养老金替代率约43%，远低于55%的最低标准。

此外，养老金替代率在不同群体中也存在明显的差距。根据劳动趋势所翻译的Mark W.等人（2017）的研究，2011年城镇企业职工的养老金的平均年金额为18,096元，收入替代率为44.4%，而城镇居民养老金的平均年金仅为1,347元，替代率仅约为5.6%；至于农村养老金，平均年金仅944元，替代率为9.6%。

结语

应对养老金亏空、社保金额太少等的问题，常见的解决思路是“开源”，即寻找更多资金来源。以养老金为例，此类方法包括：延迟退休、政府提供财政补贴、提高投资运营能力以增加个人账户中的养老金的投资收益、扩大参保覆盖面实现应收尽收、征收富人税等。其中，调低社保的缴费基数下限、解除灵活就业人群参保地地域限制、重申“自愿放弃社保”协议无效等举措，均属于扩大参保覆盖面、实现应收尽收的一种。

然而，这些旨在扩大参保覆盖面的政策引发了劳动者对于养老金可持续性的更严重的信任危机，这有可能继而进一步降低劳动者的参保意愿，导致政府预期中的政策效果无法达成。不过，现实究竟如何，还有待更多研究的实证证据支持。

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撰稿：椰子王、64

编辑：白云

在最后

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