【实证翻译】去产能政策下，内蒙古民营煤矿关闭后工人被无声抛弃

【实证翻译】去产能政策下，内蒙古民营煤矿关闭后工人被无声抛弃

导读

2023年2月内蒙古新井煤业的矿难造成超过50人失联或失踪，是近年来最严重的一起煤矿矿难。虽然这起事故的后续媒体报道寥寥无几，直到5月份也没有正式的调查结果，但煤矿工人的处境再次进入了舆论视野中。在2023年的当下，煤矿安全事故为何仍大量发生？煤矿工人的雇佣劳动体制是怎样的？国家煤矿能源政策如何影响煤矿工人的处境？

事实上，内蒙古一直是国内煤炭生产的主要省份，产量长期以来仅次于山西。在近些年，内蒙古煤矿产业经历了一波三折。首先，因为煤矿事故的频繁以及空气污染严重，2016年开始，内蒙大量关闭小型煤矿、淘汰落后产能，光是2016-2018年就关停了57处地方煤矿。然而，2021年冬季之后，因为缺电停电等问题，为了补足能源供应，内蒙古的许多已经关停的煤矿又重新开始运作，发生事故的新井煤业就是其中一例。

这篇文章聚焦在去产能政策时期，比较在煤矿关停浪潮的大背景下国营和民营煤矿工人的遭遇。主流媒体常常报道国有企业职工在煤矿关闭后有很高的再就业率，但却鲜少报道民营煤矿工人的出路。而后者恰恰是煤矿关闭后最受影响的群体。农村户口阻碍了这些工人转岗进入国营煤矿。他们与煤矿也没有签正式的劳动合同，导致被解雇时孑然一身，没有社保也没有补偿金。政府、司法部门更是对工人关上大门，不提供任何再就业协助或法律救济。如今，为了补足能源需求，许多内蒙古的民营煤矿开始重新运作，但工人们的处境并未发生根本改变。

关键词：煤矿开采、去产能、失业、退休、能源转型

译者：Auchan

正文

原论文：Political economy of just transition: Disparate impact of coal mine closure on state-owned and private coal workers in Inner Mongolia, China

作者：Xinxin Wang, Kevin Lo

出版：2022年

研究方法

运用案例研究的方法，我们在中国内蒙古自治区某城市（由于本研究的政治敏感性，地名信息会被略去被隐去）收集了关于公正转型过程（指的是煤矿行业转型、降低产能、淘汰落后产能等）的第一手资料。内蒙古是中国主要的煤炭生产基地之一。如图2所示，2021年，内蒙古的煤炭产量占中国总产量的26%，是中国第二大煤炭生产区。该市是一座典型的煤炭城市，自2000年以来，已经有不少矿山被关闭。该市煤矿的关闭主要经历了两个阶段。从2000年到2015年，由于采矿事故被频繁报道，空气污染严重，民营煤矿率先遭关闭。2016年及之后，为了进一步限制本地矿业的产量，国有煤矿则成为了主要目标。全市共有70多个矿山被关闭。在这些矿山中，尽管民营煤矿在数量上占很大比例，但无论从开采区域大小还是从煤炭生产能力来看，国有企业都占主导地位。如今，只有三个国有矿山仍在运营，所有的民营矿山都已被关停。因此，该市已失去主要的经济支柱，面临着极大的转型挑战。根据《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》，该市被中国国务院列为资源型城市之一。综上所述，该城市的经历代表了中国许多资源型城市所面临的能源转型挑战，对其进行研究将有助于了解在非西方政治经济背景下，正义问题在多大程度上是能源转型工作的关注点。

我们从2021年4月到8月进行了密集的实地调查。为充分了解地方政府和企业所采取的转型管理策略，我们从三个不同的部门招募受访者：政府、国有企业和民营企业。对于政府部门，我们主要关注负责落实煤矿关闭政策的市发展和改革委员会。此外，我们还从区经济转型试验区招募受访者，该试验区是地方经济转型为后煤炭经济的重要例子。对于国有企业，我们调查了一家在该市拥有多个矿山的大型国有煤矿公司和一家国有燃煤发电公司。来自国有企业的受访者涵盖了管理人员和工人，以便我们从不同的角度充分了解转型的管理和结果。

我们从民营企业招募了多样的受访者群体，以收集尽可能多的数据。我们在寻找前民营煤矿工人时遇到了较大困难，因为在煤矿关闭后，他们中的大多数人离开了城市寻找新的工作。但我们还是成功联系上了一些下岗的民营煤矿工人，了解了他们的情况。此外，我们还采访了一个曾是被关闭民营煤矿所有者的村委会，以了解转型的过渡措施。此外，我们调查了一家曾介入因民营煤矿关闭而导致的劳资纠纷的律师事务所，该律所提供的数据使我们对民营企业的转型问题有了更深入的了解。那里的律师不仅拥有与煤炭相关的专业法律知识，而且对城市的政治经济状况也非常熟悉。他们对能源转型造成的社会影响的看法对了解转型的全貌非常重要。

我们采用了两种定性方法来收集数据——焦点小组和半结构式访谈。我们召集了两个焦点小组，一是来自市发展和改革委员会的四名政府官员，二是来自当地律师事务所的四名律师。每个焦点小组访谈持续了大约1小时45分钟。鉴于有多个行政部门介入了转型，如煤炭、可再生能源和环境保护部门，焦点小组使我们能够有效地从不同部门获得对能源转型情况的全面了解。同样，律师事务所的焦点小组访谈也是为了有效地收集在不同执业环境下工作的律师的信息。由于召集受访者十分复杂，我们对其余的受访者进行了半结构化的访谈。总共有23位受访者为我们的研究提供了他们的看法。表1总结了受访者信息。此外，在我们于现场驻留的四个月中，我们还进行了一些非正式的访谈，这些访谈使我们获得了大量的非正式对话和直接观察的机会。此外，我们还收集了一些文件作为补充材料，包括国有企业的年度报告、地方和国家统计年鉴以及市政府的官方网站。总之，多样的受访者和数据收集方法的多样性确保了研究的有效性和可信度。

调查结果

一、国有煤矿工人

我们调查了一个国有煤矿，以了解其在2016年被中央政府列入去产能（decapacitated）的煤矿企业的员工被重新分配工作的过程。在该矿山被关闭之前，仅被调查的矿区就有4000多名煤矿工人。目前，约有600名工人仍在已关闭的矿山工作，处理关闭后的生态恢复等业务。

我们发现，几乎所有的下岗职工都通过两种方式转岗：（1）年龄接近退休年龄（即超过50岁）的员工提前退休；（2）希望继续工作的人在国有企业系统内重新就业。在大约3400名下岗工人中，约有200名工人进入名为“内退”的提前退休计划，这意味着下岗工人仍然可以在不工作的情况下从公司领取正常的工资，直到他们达到正式的退休年龄（男性为60岁，女性为55岁），之后将适用于社会保障待遇。一位选择提前退休计划的工人提到：

公司征求了们的意见，那些50岁左右的人可以提前退休。这个退休政策非常好。想工作的人可以继续工作，没有能力的人可以自愿退休，而我们的工资几乎与工作时一样。煤矿关闭基本上对我们没有影响。

然而，有一些煤矿工人抱怨在提前退休方面受到不公平待遇，这导致了对补偿金的调整。煤矿工人发起了小规模的抗议，因为行政人员（被称为干部）在提前退休计划中获得了更高的工资。出于对社会稳定的考虑，煤矿工人的提前退休工资也提高了，同时小幅下调行政干部的工资，以实现两个群体之间的平衡。律师们对这一事件进一步解释如下：

提前退休的工资标准按管理层次划分，如工人、科级干部、处级干部等。工人们不满意，因为他们认为，作为劳动密集型企业，公司的管理集团没有做出同样的贡献。另一个方面是，煤矿工人认为干部在职时比他们高，但现在都下岗了，工人们不明白为什么干部还能享受高薪。他们在心理上感到不公平。

工作重新分配的第二种安排是将已关闭煤矿的煤矿工人转移到国有企业的其他子公司或附属公司。由于中央政府和企业内部都有足够的财政支持，他们的工作不仅有保障，而且工资差距也可以由国家资金来弥补。事实上，许多重新就业的工人得到了更高的工资，因为新公司的工资标准高于已关闭的煤矿。正如国有企业的一位经理所指出的：

关于我们下岗职工的重新分配，中央政府从国家基金中提供了一定的配额，以确保他们的工资，无论他们在哪个新公司或职位工作。他们的工资是按时发放的。这只是一个谁来支付的问题，是国家还是企业。因此，我们的员工根本不需要担心。

此外，新工作地的分配由一个公平机制决定，以确保将工人公平地转移到其他公司。例如，通过抽签决定新的工作地，因为工人们不愿意长途跋涉或与家人分开到其他城市工作。据一位国有企业的工人说:

我们是抽签决定新工作地点的。一些运气不好的人被分配到其他城市工作，离居住地很远。他们几乎一个月只能回家一次，但新单位为他们提供了宿舍。

除了从中央政府获得足够的资金用于转岗外，另一个（使重新分配得以可能的）重要因素是国有企业拥有强大的财政实力和多样化的业务组合，这意味着工人可以在公司的全国性业务网络中进行重新分配。火力发电厂是国有企业的子公司，也是接受煤矿工人的公司之一，该厂的一位负责人进一步解释了如何在国有企业系统内顺利进行能源转型：

我们职工可以转岗，是因为我们公司在全国都有业务。像这样一个大型国企，业务很多样，有的盈利多，有的盈利少。你可以把我们当成一个产业链，其中较弱的部门可以得到较强部门的帮扶。

简而言之，可以说国有企业成功地克服了煤矿关闭带来的负面影响，因为中央政府提供了慷慨的资金支持，而且国有企业因其庞大的规模和对资源的掌握，有能力吸收失业的职工。

二、民营煤矿工人

与国有企业的成功故事相反，民营企业的下岗煤矿工人被无声地抛弃。在我们研究的地区，主要由个人和村集体所有的民营煤矿散布在大型国有煤矿的周围。这些小煤矿激增，主要因为个人和集体被允许在国有煤矿周围进行小规模的开采活动，为那些因国有企业采矿而失去农田的农民创造就业机会。随着城市煤炭工业的迅速发展，农田变成了矿区，农民不得不放弃种田为生，到民营煤矿去挣钱。这一策略起初很有效，因为工资大大高于农村的平均收入水平，特别是在2003年至2012年期间，这被认为是中国煤炭工业的“黄金十年”。正如一位来自当地发展研究中心（DRC）的政府官员所回忆的：

由于该地区的大部分土地被给了煤炭国有企业，当地农民失去了他们的土地，但他们需要有一份工作。国有企业把一些他们不想要的废弃矿区还给了当地政府，以安置失去土地的农民。这样一来，当地的村镇就有了产业，每个村子都有几个矿。这就是民营矿山的形成过程。

然而，矿山关停给这种安排带来了突然的变化。当地民营煤矿的被地方政府通过激进手段关闭了，如切断电力供应和破坏机器设备。因此，这些民营煤炭企业没有足够的时间为关闭做准备，生产设备的破坏也造成了直接的经济损失，这又导致这些企业难以为工人提供赔偿。发展研究中心的一位官员承认：

民营矿山都被强行关闭了。如果政府说你没有达到国家的要求，就要立即关停。什么理由都不要找，什么都不要说，你就得关。必须得这么做，虽然我们觉得这种关停的做法是不合理的。

我们发现，失去工作的民营矿场工人，没有任何补偿或社会保障来保证他们的生活。根据中国的劳动合同法，企业应该为员工缴纳社会保险。然而，在现实中，员工和公司都选择不签订正式的劳动合同，这意味着工人们没有社会保险。民营煤矿工人选择领取更高的工资，而不是用一定比例的工资来支付社会保险。这些矿工选择不签订正式劳动合同的另一个原因是在民营部门工作的不安全感。正式的劳动合同不能保证他们在企业中获得长期稳定的工作，这意味着他们仍然把它当作一份临时工作。我们的受访者来自一个已关闭的民营矿山，他的思考：

对于我们这些来自农村的人，民营企业每天付日薪。如果老板开除你，你就得走，说什么都没用。劳动合同的作用只是为了应付上级检查。他们可以随时解雇你，合同毫无意义。

此外，由于教育背景、劳动能力和年龄等不利因素，下岗的民营煤矿工人面临巨大的生活压力。有劳动能力的年轻工人情况较好，虽然要和家人分开，也能在其他城市找到新的工作。然而，年长的工人再就业的机会非常有限。他们要么找不到新的工作，要么被困在收入很低且不稳定的工作中。一位下岗工人现在在建筑工地做临时工，他这样描述自己生活的艰辛：

过去，当煤矿的煤炭产量好的时候，我一个月至少可以赚五六千元。煤矿关闭后，我只能找到临时工作。如果我运气好的话，一天能赚一两百元，但大多数时候没有工作，也没有钱。

此外，煤矿工人还受到煤矿工业衰退造成的低迷经济环境的影响。例如，一名煤矿工人在煤矿关闭后成为一名出租车司机。他解释了他的收入是如何受到当地经济衰退的影响的：

经济下行得这么厉害，和之前没法比。现在大家都不敢花钱了。因为我们市没有其他工业，我们之前靠这些煤矿。现在挣钱变得越来越难了。过去，除了租金和油费，我每天能挣到将近400块。那时候，我五点左右起床，晚上八点回家。现在我工作到晚上11点，只能挣到200块左右。

我们还发现，这些民营煤矿工人的困境与他们的农村身份密切相关，因为这些煤矿工人大多是农村出身，拥有农村户口。中国的户口制度将人分为城市和农村居民，对于拥有城市户口的居民来说，在国有企业煤矿工作的机会受到严格限制。来自被关停民营煤矿的受访者回忆了当时的情况：

我们矿上的大部分工人都是农村居民。只有拥有城市户口的人或矿务局工作人员的家属才有资格参加进入国有企业的资格考试。对于像我们这样农村户口的人来说，是不可能在国有企业工作的。

拥有农村身份不仅是在国企中获得更好工作的障碍，也导致他们在煤矿停产时被排除在了转岗制度之外。然而，虽然与国企员工的处境对比鲜明，但民营煤矿工人往往接受了自己的农村身份，而不是纠结于对他们产生了负面影响的社会制度的不公平：

国有企业的员工根本不需要担心。即使不工作，他们的工资也有7000到8000元一个月，加上年终奖，年老时还有退休工资。但是我们什么都没有。如果我们不工作，我们就买不起食物。我们只能怪自己是没有受过教育的农民。

三、政府

政府治理是公正转型管理的一个重要研究领域，因为政府在引导公共资源创造新的经济机会方面起着关键作用。当问及当地政府为应对矿山关闭而采取的关键过渡战略时，我们被带去了经济转型和发展试验区，这是一个成立于2006年的工业园区，旨在为居民创造就业机会。我们在工业园区的线人说，大约有50家企业入驻试验区，其中大部分来自中国沿海发达地区，如京津冀地区和长江三角洲。工业园共提供了约6000个工作岗位，根据工业园主任的估计，如果把为工业园企业提供服务的人包括在内，实际数字可能会达到20000个岗位。然而，根据该主任自己的看法，由于难以吸引新企业进入欠发达的内陆地区，工业园区没有达到振兴地方经济和解决煤矿关闭政策造成的失业问题的目标。试验区的一位官员这样描述该市吸引投资的困难：

我以前为我们的工业园区进行招商引资，说实话，这很难。我们城市不出名，在中国的其他地方也没有人知道我们。所以，我们需要积极招募企业。但我们的资金是有限的，我们不能在一个地方花很长时间与一个企业发展长期关系。另外，我们没有正确的商业情报，没有靠谱的信息，在那里呆多久都没有用。

此外，我们发现，下岗的民营煤矿工人对工业园区的看法偏负面，因为就业机会有限，工资水平低。

虽然工业园可以提供一些就业岗位，但毕竟非常有限。我们这个小煤矿有近四五百人，这个区周围还有几十个这样的煤矿。你可以计算一下有多少人需要工作。创造的岗位太少了。

工资太低，就每月3000到4000元。这笔钱无法养活一个家庭。我们在煤矿的工资大约是4000到5000元。十多年过去了，物价暴涨，但我们的工资比以前更低。

鉴于迁入试验区的企业大多来自生化、制药、精细煤磷化工等行业，这类企业的环境风险相对较高。一位律师向我们指出：“已投资的氧化铝等项目污染严重，所以当地老百姓不同意。此外，这些工业园区的土地在批准之前就已经开发了”。

简而言之，建立试验区作为一项重要的过渡管理战略，在缓解民营煤矿工人的困境方面是不够的。在这种情况下，我们调查了地方政府援助民营煤矿工人的意图。我们发现，从地方政府的角度来看，转型管理的目标是为大多数居民创造就业机会。民营煤矿工人的困境不被认为是政府的责任。一位发展研究中心官员指出：

当民营煤矿被关闭时，工人需要自己寻找新的工作，这不是我们的责任。对于民营企业来说，工人签的是非正式的劳动合同，他们可以在任何时候被解雇，更不用说企业被关闭的时候了。这些工人当然只能一无所有地离开。

民营煤矿工人被视为社会福利体系的局外人，这意味着他们在向地方政府寻求失业援助时会遇到障碍。从地方政府的角度来看，民营煤矿工人不应该被归类为工人阶级，因为他们的生计来源仍然是自己所有的土地，尽管农田被变成了矿区。当被问及他们是否试图向地方政府寻求援助时，这些民营煤矿工人抱怨说：

政府从未关心过我们，更不用说积极采取任何行动了。他们害怕我们向他们求助。要从政府那里得到任何帮助都是不可能的。即使你在民营煤矿工作了多年，当煤矿被关闭时，你只能为了生存尽一切努力。肯定没有人关心你。

此外，为被解雇的矿工向民营企业寻求法律救济的渠道也关上了。近年来，发生了许多涉及矿工和民营企业的劳动纠纷。然而，该市中级人民法院和当地人事局决定不再将此类案件作为民事纠纷受理。换句话说，这种与民营煤矿关闭有关的劳工诉讼不会被当地法院受理。总的来说，可以说民营煤矿工人被完全排除在政府转型管理的考虑之外。

讨论与结论

本研究从政治经济学角度考察了在煤矿关停政策压力下苦苦挣扎的中国煤炭城市的公正转型。我们的调查结果表明，在“煤矿工人”这个平淡无奇的头衔下，存在着截然不同的现实。在中国，煤矿工人都从事着同样的工作，但国有企业和民营企业的煤矿工人完全是不同的群体。前一个群体在国有体制内享有较高的工作保障，而后一个群体在社会和经济上已经被边缘化，由于缺乏雇主和政府的支持，他们在煤矿关闭后受到的伤害最大。

我们认为，这种差异从根本上说与中国的政治经济背景有关。在国有企业和民营企业的煤矿工人有迥异的结局，缘于中国不完整的市场转型。国有企业煤矿工人的再分配机制属于典型的社会主义模式，而民营煤炭企业的再就业则遵循没有政府参与的自由市场规则。民营煤炭企业在自由市场中作为一个独立的实体，并不与国有企业在平等的平台上竞争，因为绝大部分的煤炭资源都是由国有企业掌握。在这种情况下，民营煤矿的盈利能力已经非常有限，再加上激进的关闭措施，这些公司补偿和帮助前雇员的能力有限。国有和民营煤矿工人之间的差距也与城乡差距有关。我们发现，持有农村户口的煤矿工人无法进入国有企业，因此实际上是被迫为民营煤矿工作，这与沈镭等人的论点相呼应。中国的社会政治结构，如突出的城乡差距，使社会经济地位较低的人特别容易受到能源转型的影响。

此外，政治制度也是造成民营煤矿工人困境的原因之一。因为在威权制的背景下，缺乏程序性和承认性的正义（recognitional justice，指个体或群体应该被承认为具有独特身份和特征，而这些身份和特征应该得到尊重和重视）往往是问题的根本。在一个难以真正参与治理的政治体系中，在评估公正转型时，需要提出“为谁而公正转型”的承认性正义问题。我们的调查结果对“民生”的说辞提出了质疑，而官方一再强调这是地方转型工作的目标。然而，作为煤矿关停后最需要再就业的民营煤矿工人，并没有被当地政府认定为煤矿关停的受害者。在威权体制中，边缘化群体的声音很容易被注重能源快速转型的有力政策实施所淹没，因此，学者们需要批判性地研究能源转型政策的社会影响，特别是对弱势群体的影响，从而继续倡导公正转型，这十分重要。

在结论部分，我们试图为公正转型研究提出可进一步讨论的要点。公正转型的概念可能可以协调可持续性与正义之间的冲突，因为受影响的工人和社区的参与有助于确保在能源转型期间为受影响最大的群体伸张正义。然而，相关文献研究以及媒体经常将化石燃料相关行业的工人视为一个同质化的受害社会群体。这种同质化有可能掩盖了结构性不平等的现实，掩盖了工人之间的巨大差异。事实上，同质化可能是权力精英用来描绘能源转型的一个危险工具，他们据此把某些群体排除在全社会公正转型的逻辑之外。例如，中国官方媒体经常报道国有企业煤矿工人转型的成功故事，特别是极高的的再就业率，让人觉得煤矿关停过程满足了社会正义的要求。但非国有企业工人所遇到的困难却从未被媒体宣扬过。为了真正地推进公正转型，我们认为，如果不认清谁是最容易受这种转型影响的群体，就不能将其视为“公正”。即使大多数工人获得了公平的待遇，如果最弱势和边缘化的工人没有得到帮扶，这样的转型仍然不能被视为“公正”。换句话说，与其关注再就业率作为评估转型正义的标准，不如关注在多大程度上可以为最弱势的群体实现正义，这才是真正重要的。

最后，本文的目的不是争论民主制还是威权制，自由资本主义制度还是社会主义制度，哪种制度能够提供最公正的转型实践。而是说明了通过符合当地情况的政治经济学视角来理解公正转型的重要性，因为不公正往往深植于于社会经济结构中，并使最弱势群体惨遭政治制度的不公平待遇。

我们将探讨本文的局限性和对未来研究方向的思考作为本文的结语。

- 首先，中国是一个庞大的国家。不同地区的资源条件和政治经济条件各异。因此，研究不同的区域可以揭示不同的转型方式。比如林业是中国正在经历激烈低碳转型的关键经济部门，但针对林业部门的转型研究仍然有限。另一个有趣的话题是民族在公正转型中的作用，特别是在中国的少数民族聚居区。

- 第二，从国际和跨国比较的视角来看，未来的研究研究应该扩大地理范围，以更好地了解转型是如何在不同的政治经济背景下展开的。

- 第三，本研究的重点是当地转型过程和政治经济因素。在一个多层级的治理体系中，中央政府和超国家组织等上层权威机构的作用也很重要。然而，在现有文献中，对这些政治角色的研究还远远不够。

- 第四，本研究遵循对公正转型的传统理解，关注能源转型对就业的影响。然而，最近的研究呼吁扩大公正转型的概念，将其与其他相关概念如能源正义、环境正义和气候正义联系起来。近来激进的煤矿关停政策造成了中国普遍的电力供应短缺，这清楚地表明了公正转型与能源正义之间的密切联系。因此，未来的研究应该探索这些联系，以便将公正转型发展为能源转型的整体性框架。

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