2023年“两会”劳动提案回顾：基层工人视角缺乏，聚焦养老生育就业

核心发现：2023年全国“两会”期间共有66件与劳动议题相关的建议或提案获得媒体报道。大部分提案看似以保障劳动者权益为名，但却大多围绕在生育、养老、大学生就业等三个热门议题；对于改善具体劳动条件的建议（工资、工时、劳动保护、劳动合同、职场压迫等）则是凤毛麟角。此外，大部分提案局限于白领视角，缺乏对基层工人的关注。参与提案的两会代表中，具有劳动者背景的仅3.5%。

关键词：2023两会、劳动政策、劳动条件、社会保障、生育、养老保险

2023年的全国两会（全国人民代表大会、中国人民政治协商会议）已于3月中结束。在例行的政治走场中，值得注意的是，本次两会中与劳动、就业相关的提案甚至高居微博热度报告前两位。表面一看这是好事——劳动议题不仅成为社会焦点，还受到了参与两会的政治、社会精英所关注——但究竟这其中哪些劳动议题被提及，是否从劳动者的角度出发...，等等这些问题仍然需要更细致的分析。

在具体分析之前，我们也有必要先行讨论关注两会提案的意义。在许多人看来，两会提案没有法律强制力，代表也没有经过民主程序选出，会议也仅仅是一个例行的橡皮图章走场，所以两会建议不具有讨论或分析价值。这固然是一部分事实，但另一方面，正是因为两会的官方性质强，参会代表大多数都与官方、党政关系密切，他们的提案在一定程度上可以间接反映接下来的劳动政策的趋势。也就是说，我们并非要将两会提案本身视为民间的声音，而是将其当作分析官方劳动政策的透镜，试图理解政府对于劳动权益的立场和取向。

因为两会代表提交提案从来缺乏透明性也不会主动公开细节，我们无法系统性窥见提案的整体全貌。故此，本篇文章主要是基于从新闻媒体公开报道中收集整理的66件劳动议题相关提案进行分析（源数据附文末），试图回答以下三个问题：

- 两会劳动提案中具体关注哪些群体、议题类别？

- 以及，哪些重要的劳动议题被忽视了？

- 这些提案又是由哪些人提出，他们的背景分布如何？来自一线工人代表的提案有多少？

此外，我们也希望有更多人加入研究两会的劳动提案以及中国劳动政策，所有我们整理的资料都公开提供下载，请见文末 。

上方图表为本届两会劳动议题提案涉及的对象群体分布。可以看到大部分提案并不是针对普遍性的劳动者，而是针对一到两个特定的群体提出具体政策建议。这是符合现实需要的，因为不同具体行业、不同阶段的劳动者对于政策的需求都不一样。从图表中，我们可以看到，除了普遍性无特定面向群体的提案外，老年退休者、大学毕业生、平台劳工、生育家庭是今年两会劳动提案的关注重点。这些提案分别对应了养老、大学生就业难、平台灵活就业泛滥、少子化这四个热门议题。此外也有个别提案关注残疾人、罪犯子女、医学生等较少被关注的群体。

我们需要思考的是，哪些群体未被注意或被关注程度与其现实人数不成比例——服务业、制造业与建筑业等基层蓝领工人是被忽视的大多数。针对进城务工者（农民工）的提案只有三件。而且几乎没有针对特定行业蓝领工人的提案，与之相对，有三件提案特别关注教师的劳动条件和待遇编制。

大学毕业生就业难是本届两会的关注大热点，但同样面临大量就业危机的蓝领劳动者并未获得同等关注。去年以来的大裁员、就业难波及的实际上不只是大学毕业生，更多的没有大学学历的蓝领工人也在遭遇相同的事情。据大量媒体报道，今年以来制造业工价创新低、许多工厂停止大量招聘，疫情下的生存危机在后疫情时代仍在持续。看似正在复苏的整体经济环境，迎接蓝领工人的是更为廉价的工时和更加非正规化的雇佣模式，以及随时的失业危机。纵观本届两会，仅有一件提案是与失业工人相关的：会计事务所德勤中国主席蒋颖的建议“绿色低碳转型要补偿失业工人，提供再培训”。不过这一提案也局限在能源转型，并非回应当下的劳动者的权益和生存危机，更像是为了企业社会责任业绩而提的“面子提案”。

接下来，我们从劳动议题类别的角度再次检视本届两会的劳动提案分布。上方图表中标示出了社会保障、劳动条件、就业、教育、社会补助四个议题大类别，同时也标出前三大类中的最主要子议题。

这里的议题切分参考了国际劳工组织的词汇分类（ILO Taxonomy），并在此之上做了一些修改，具体如下：

- 社会保障：五险一金

- 劳动条件：工时、工资、休假、劳动关系、职场压迫、劳动环境等

- 就业：失业、招聘、求职、就业歧视等

- 教育：职业教育、培训、高等专业教育

- 社会补助：常规社会保障外对劳动者的特殊补助

就图表呈现的结果来看，今年两会提案明显缺乏对改善劳动条件的关注。在劳动条件类别中，虽然总数有17件建议，仅次于社会保障类别。但是这17件中有近半数（8件）都是与假期/休假相关的提案（下方表格），并且与基层工人的劳动条件改善较不相关：

其中，关于“调整周休二日，凑成连续假期”的两则提案是显然是为了促进消费和提供雇主更多的排班灵活性，进一步剥夺劳动者的休息休假权，有加重过劳的企图。特别注意的是，提案中有4条关于生育假的建议，名义上希望保障生育假的延长和落实，但本质意图是为了提高生育率，在提高劳动者福利和基本权益是否有帮助，是一个很大的问号。对于主要是非正规就业（派遣、外包）、灵活就业的蓝领劳动者，事实上，相关提案中关于假期的保障基本无法真正落实。

基层蓝领工人面对的是黑中介、恶劣的劳动环境、充满压迫关系的生产环境、大量频繁的恶意拖欠工资等系列困境，更急迫需要一个真正有效力的劳动权益保障、有劳动监察的工作场所、有独立发声和捍卫自身权益的渠道和支持体系。然而涉及这些问题的提案寥寥无几：

- 谭双剑提议建筑业农民工实行月薪制（早在2004年就有类似建议，迄今无法实现）

- 杨淑丽提议修改《劳动法》，增加新业态劳动者权益保障相关内容，加大劳动保障监察力度

- 杨恒俊提议指导和督促网约车平台公司与司机签订劳动合同

2023年两会所报道的全部劳动提案中，仅有以上三则建议与改善基层工人的劳动条件相关。如果我们把范围从蓝领工人扩大到全体受雇劳动者，关注改善职场劳动条件的相关建议也是少数。此前蒋胜男提议的“落实八小时工作制”曾引起一阵讨论，但类似的提案也仅有前面在讨论假期时提到过的“落实年休假”一则。

而且，还需要特别提出的是，“落实八小时工作制”对于领稳定工资的白领来说可能是件好事，但大量基层蓝领工人是依靠计件工资、额外加班才能赚取到足够生活的薪水，没有额外的加班就仅仅只有接近最低工资的收入。削减工作时间的同时如果不能增加单位时间内的工资，那么工人们可能反而是不愿接受八小时工作制的。总之，具体提及改善劳动条件的、突出劳动者真实处境与需求的提案过少。

社会保障是最多提案关注的议题类别，而其中又以养老保险（8件）是最主要的子议题，工伤保险（3件）其次。其中，较具有进步价值的提案包括：

- 陈雪萍提出的“按年龄分层次提高农民养老金，逐步让农村老人跟城市企业职工老人享有同等待遇”

- 李东生提出的“将包括灵活就业人员在内的所有劳动者强制纳入工伤保险参保范畴”

- 马军胜提出的“推动基层快递网点优先参加工伤保险工作”。

不过，也有许多关于社会保障提案并非是意图提高对劳动者的保障，提案数量的水分不少。有些代表要么是看见了商机，要么是想办法为企业减轻负担。例如中国人寿集团董事长白涛和东亚银行联席行政总裁李民斌，此二人提案建议推广个人养老金制度至全国，以及增加个人养老金使用范围扩至购房、看病、进修等用途。推广个人养老金*的做法会变相减弱养老保障的公共性，却可以为金融行业带来额外商机。另外还有企业界人士权忠光建议的“对新入职应届毕业生的五险一金，实施减免或缓缴一年”，降低企业成本，却让劳动者暴露在风险中。

*个人养老金是市场化运营、个人账户制度的金融产品，但相比于一般的商业养老保险享受税收优惠，而参与的金融机构也受专门法规监督。2022年底，人社部宣布启动实施该制度。中国人寿集团是首批参与个人养老金的公司。

为什么两会代表们的劳动建议看上去与现实脱节如此之大，真正面向基层工人、为劳动者权益实质考虑的提案少之又少？很大一部分原因在于这些代表们大多来自于教育学术界或是企业高管、董事长，工人出身的代表在全部57位提案者中仅仅只有2人（上图），占比只有3.5%。两位代表全部来自全国人大，无政协所属的工人代表。

当然，也并非是出身一线工人的参会者就会真正代表工人发声。对比全国人大代表中工人数量，按照今年的人大代表数据，十四届全国人大代表中一线工人、农民代表497名，占代表总数的16.69%。假设其中有一半为工人，即250人左右，那么为何最后仅有2人提出劳动议案呢？

其中的大致可能性，要么是媒体故意不报道工人代表的建议，要么是被“选拔”出的工人代表并非真的来自工人群体，或者并不会为工人发声。不论何种原因，其结果都是，被公开的、得到讨论的、被政府授意获得重视的系列“劳动”提案必然缺乏基层工人视角，更谈不上“两会”这个政治机制能够改善数亿劳动者处境。

数据说明：两会劳动议题建议主要收集自工劳搜索。我们使用“人大代表”和“政协委员”分别作为关键词结合劳动政策与管制的条件项进行搜索。所有新闻结果经过人工检查，确认与劳动议题相关，排除地方人大提案。此外，我们还尝试多个关键词运用百度搜索引擎进行查漏补缺。最后获得提案共66件，来自57位不同的政协委员或代表个人。其中1个为集体提案。具体请参考下方文件。