国务院关于加强和推进老龄工作进展情况的报告

党中央、国务院高度重视老龄工作。习近平总书记对老龄工作作出一系列重要指示批示，指出积极应对人口老龄化，事关国家发展和民生福祉，是实现经济高质量发展、维护国家安全和社会稳定的重要举措，强调各级党委和政府要高度重视并切实做好老龄工作，贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程，加大制度创新、政策供给、财政投入力度，健全完善老龄工作体系，强化基层力量配备，加快健全社会保障体系、养老服务体系、健康支撑体系。李克强总理多次主持国务院常务会议对老龄工作作出重要部署，强调要聚焦广大老年人在社会保障、养老、医疗等民生问题上的“急难愁盼”，深化相关改革，健全老龄工作政策、制度和工作机制，推动老龄事业和产业高质量发展。韩正副总理在全国老龄工作会议上对抓好老龄工作重点任务提出明确要求。孙春兰副总理多次召开全国老龄委会议，研究政策措施，部署推进重点工作。王勇国务委员多次部署推进养老服务发展。各地各有关部门深入贯彻习近平总书记重要指示精神，认真落实党中央、国务院决策部署，不断完善政策，狠抓工作落实。

（一）老龄政策法规体系不断完善。中共中央、国务院先后印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《关于加强新时代老龄工作的意见》，对积极应对人口老龄化作出系统部署，明确了新时代老龄工作的发展目标和重点任务。全国人大不断完善老龄法律体系，修订老年人权益保障法，各省份均制定了相应的配套法规，民法典以及公共文化、基本医疗、公共卫生等领域法律增加了涉老条款。国务院先后印发“十三五”、“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划，明确了老龄工作阶段性目标和任务。以国务院或国务院办公厅名义印发多个政策文件，就发展养老服务、完善养老保险和医疗保险制度、发展健康服务业、推进医养结合、制定和实施老年人照顾服务项目、解决老年人运用智能技术困难、发展老年教育等作出安排部署。全国老龄委充分发挥统筹协调作用，组织协调32个成员单位认真履职，细化系列政策举措和标准规范，共同推进老龄事业和产业发展。

（二）养老服务体系建设持续加强。一是完善养老服务支持政策。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，制定国家基本养老服务清单，重点针对老年人面临家庭和个人难以应对的失能、残疾、无人照顾等困难时的基本养老服务需求，由国家提供基础性、普惠性、兜底性的养老服务。国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，国务院办公厅印发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》《关于推进养老服务发展的意见》《关于促进养老托育服务健康发展的意见》等文件，不断完善促进养老服务发展政策措施。建立养老服务部际联席会议制度，加强养老服务工作协调落实。二是完善多层次养老保障体系。经济困难的高龄、失能老年人补贴制度实现省级全覆盖。将符合条件的困难老年人及时纳入最低生活保障范围，实现应保尽保。残疾人社会福利制度有效覆盖残疾老年人。基本养老保险覆盖面不断扩大，待遇水平稳步提高。截至2021年底，全国参加基本养老保险10.3亿人。2012年以来，四次提高全国城乡居民养老保险基础养老金最低标准，2021年全国城乡居民养老保险月人均养老金达到179元。建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，所有省份实现基金省级统收统支，启动实施全国统筹制度。开展个人税收递延型商业养老保险试点。国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》，填补了养老保险第三支柱制度空白。持续推动企业年金、职业年金发展。三是增强养老服务供给能力。“十三五”时期，中央财政共计安排约50亿元，支持203个地区开展居家和社区养老服务改革试点，2021—2022年共计安排22亿元支持实施居家和社区基本养老服务提升行动项目。充分发挥中央预算内投资引导带动作用，开展普惠养老城企联动专项行动，支持培训疗养机构转型发展普惠养老服务。开展普惠养老专项再贷款试点。截至2022年第一季度，全国养老服务机构和设施总数为36万个，床位812.6万张。2021年，全国31个省（自治区、直辖市）设市城市新建居住区配建养老服务设施达标率为62%。中央预算近12亿元支持43所优抚医院、28所光荣院设施建设。四是加快补齐养老服务短板弱项。持续优化中职、高职、本科养老服务相关专业设置，截至2021年底，全国高职专科相关专业布点2308个，开设护理专业技工院校462所，开设老年服务与管理专业技工院校34所。开展养老服务人才职业技能提升行动。持续实施康养职业技能培训计划，建设7个国家级（康养）高技能人才培训基地。健全县乡村衔接的三级养老服务网络，发展乡村普惠型养老服务和互助性养老。从2019年起实施农村敬老院改造提升工程，截至2021年底，全国建有各类农村互助养老服务设施13.25万个。加强农村留守老年人关爱服务工作，建立空巢和留守老年人定期巡访制度。五是提升养老服务质量。国务院办公厅印发《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》，多部门联合印发《关于推进养老机构“双随机、一公开”监管的指导意见》，着力推进养老服务行业综合监管规范化常态化。连续四年开展养老院服务质量建设专项行动。开展民办养老机构消防安全达标提升工程。持续推进养老服务标准化工作，开展养老服务认证。

（三）老年健康服务体系建设扎实推进。一是提高老年人健康管理和服务水平。印发《关于建立完善老年健康服务体系的指导意见》《“十四五”健康老龄化规划》《关于全面加强老年健康服务工作的通知》等文件，对促进健康老龄化、加强老年健康服务体系建设作出部署。全民医保基本实现，基本医疗保险覆盖13.6亿人，参保率稳定在95%以上。2018年以来，国家组织药品集中采购覆盖老年患者常见病主流用药，药价平均降幅超过50%，有效减轻老年患者看病负担。2012—2022年，基本公共卫生服务经费人均财政补助标准从25元提高到84元，2021年在城乡社区获得健康管理服务的65岁及以上老年人达到1.2亿。将老年健康与医养结合服务纳入基本公共卫生服务项目。不断扩大长期处方、家庭病床等服务覆盖面，80%以上的社区卫生服务中心和乡镇卫生院可以提供最长12周的长期处方服务。加快发展针对老年人的养生保健、疾病防治等中医药健康服务。持续推进残疾人精准康复服务行动，2021年共为378.3万残疾老年人提供基本康复服务。开展健康中国行动老年健康促进行动，在15个省份组织开展老年人失能（失智）预防干预试点，提高老年人主动健康能力。开展重大慢性病早期筛查和干预，促进老年人功能健康。加快启动实施科技创新2030——“癌症、心脑血管、呼吸和代谢性疾病防治研究”重大项目，针对癌症等老年人群高发疾病开展研究，为实现健康老龄化提供科技支撑。老年医学科建设工作逐步推进，截至2021年底，二级及以上公立综合性医院设立老年医学科的比例为53.4%。二是加强老年照护服务。印发《关于加强老年护理服务工作的通知》《关于加快推进康复医疗工作发展的意见》，推动医疗资源丰富地区的部分一级、二级医院转型为护理院、康复医院。开展“互联网+护理服务”试点，增加上门护理服务供给。开展老年医疗护理服务试点，建立老年护理需求评估制度。开展信息核查、协调保障、照护服务和监测预警，确认74.6万建档立卡失能贫困老年人，并落实相应照护服务。在91个城市开展安宁疗护试点。将长期护理保险试点扩大至49个城市，参保人员达1.45亿。推动长期护理失能等级评估标准全国规范统一。加强老年护理从业人员培训，推动医疗护理员规范管理。实施安宁疗护服务能力提升项目。三是深入推进医养结合。国务院办公厅转发《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，多部门联合印发《关于深入推进医养结合发展的若干意见》《关于进一步推进医养结合发展的指导意见》，完善医养结合政策体系。出台医养结合机构管理指南和服务指南、医疗卫生机构与养老服务机构签约合作服务指南。持续开展医养结合机构服务质量提升行动。实施医养结合示范项目。开展社区医养结合能力提升行动，利用现有资源提升居家社区医养结合服务能力。将老年医学科和医养结合机构医护人员纳入卫生健康紧缺人才培训项目，实施全国医养结合人才能力提升培训项目。截至2021年底，全国共有两证齐全（具备医疗卫生机构资质，并进行养老机构备案）医养结合机构6492个，较2017年底增加76.7%；机构床位总数175万张，较2017年底增加176.9%。全国医养签约近7.9万对，是2017年的6.6倍。四是便利老年人看病就医。全面开展住院费用跨省异地就医直接结算，加快推进门诊费用跨省直接结算。印发《关于开展建设老年友善医疗机构工作的通知》《关于实施进一步便利老年人就医举措的通知》《关于加强老年人居家医疗服务工作的通知》，从老年友善文化、管理、服务、环境等方面方便老年人就医，推出设立老年人快速预检通道等10项举措，加强老年人居家医疗服务，提升老年人获得感和满意度。截至2021年底，全国建成老年友善医疗机构的综合性医院5290个、基层医疗卫生机构15431个，设置老年人“绿色通道”的二级及以上综合性医院超9000家。

（四）老年人社会参与持续扩大。一是发展老年教育。国务院办公厅印发《老年教育发展规划（2016—2020年）》，30个省（自治区、直辖市）出台老年教育规划或政策文件。国家开放大学依托办学体系开展老年教育，成立省级老年开放大学或专门机构，基层设立超过4万个老年教育学习点。积极推进国家老年大学筹建工作。成立首批军休老年大学。二是促进老年人充分参与文体活动。各级公共文化设施均已面向老年人免费开放，各地旅游景点对老年人门票实行减免优惠政策，出台措施提升文化场馆和旅游景区适老化水平。出台《关于进一步加强新形势下老年人体育工作的意见》《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》等，促进老年人积极参与全民健身。公共体育场馆向老年人免费或低收费开放，体育公园设施建设设置老年人健身区。三是鼓励老年人积极发挥作用。切实加强离退休干部职工基层党组织建设。召开全国离退休干部“双先”表彰大会，激励广大离退休干部充分发挥优势和作用。引导和组织广大老同志、老党员助力疫情防控。实施“银龄讲学”“老专家服务基层健康行动”“银龄行动”等，鼓励退休教师、医务人员继续发挥作用。

（五）老年友好型社会建设稳步推进。一是加强老年人优待和权益保障。国务院办公厅印发《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》，明确了20项老年人照顾服务的重点任务。司法行政机关和法律援助机构将老年人作为法律援助重点服务对象，扩大法律援助范围，健全便老助老服务机制。2012年以来，全国法律援助机构共组织办理老年人法律援助案件109.8万余件。大力查处各类医疗、药品和保健食品广告违法案件。2019年多部门联合开展整治侵害老年人权益“保健”市场乱象“百日行动”，全国共立案21152件。2022年中央政法委牵头，多部门联合开展打击整治养老诈骗专项行动，依法严惩养老诈骗违法犯罪行为。截至2022年8月17日,共破获涉养老诈骗案件1.7万起，抓获嫌疑人3.4万人，打掉养老诈骗团伙2212个，追赃挽损155亿元。二是稳步推进老年宜居环境建设。2019—2021年，全国开工改造城镇老旧小区11.5万个，惠及居民2000多万户，加装电梯5.1万部，增设养老、助餐等各类社区服务设施3万多个。截至2021年底，全国城市社区综合服务设施实现全覆盖，农村社区综合服务设施覆盖率达到79.5%，面向老年人、儿童等群体开展各类服务。“十三五”期间完成16.4万户特殊困难老年人家庭适老化改造，“十四五”期间，将对200万户特殊困难老年人家庭实施基础项目改造和老年用品配置。扎实开展全国示范性老年友好型社区创建工作，命名992个全国首批示范性老年友好型社区。2016—2020年，为近20万名贫困重度残疾老年人进行家庭无障碍改造。印发《2022年推行适老化交通出行服务工作方案》，提升老年人出行便利化水平。三是努力解决老年人运用智能技术困难问题。国务院办公厅印发《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》，围绕与老年人密切相关的高频事项和服务场景，提出了20条具体工作措施；建立由国家发展改革委、国家卫生健康委牵头的部际联席会议制度，出台便利老年人出行、就医、缴费、办事等文件20余个。依托全国一体化政务服务平台建设老年人办事服务专区，推进政务服务线上线下融合发展，为老年人提供更加便利高效的办事服务。持续开展“智慧助老”行动。设置公安户籍、交管、出入境老年人办证窗口，优化升级“互联网+公安政务服务”，全面提升老年人公安服务管理水平。各主要网约车平台增设适老“一键叫车”功能，方便老年人打车出行。开展拒收现金公示行动，营造“适老”支付环境。四是大力营造孝亲敬老社会氛围。不断放宽老年人投靠子女落户政策，为行动不便的老年人提供上门办理户口等服务。持续开展人口老龄化国情教育。每年在全国开展“敬老月”活动，对老年人进行走访慰问和关爱帮扶，开展疫情防控、健康促进、普法反诈等宣传。持续开展中国城乡老年人生活状况抽样调查，为制定政策提供数据支撑。开展全国老龄系统先进集体和先进工作者表彰、全国敬老爱老助老活动评选表彰、全国“敬老文明号”创建等活动，实施中华孝亲敬老文化传承和创新工程。

（六）银发经济发展环境不断优化。一是优化产业发展政策环境。印发《关于促进老年用品产业发展的指导意见》，加快构建老年用品产业体系。印发《智慧健康养老产业发展行动计划》，开展智慧健康养老应用试点示范，2017年以来累计创建示范企业202家、示范街道（乡镇）342个、示范基地86个、示范园区2个。发布两批《智慧健康养老产品及服务推广目录》，累计遴选出174项产品和179项服务。持续扩大智能辅具、智能家居、健康监测、养老照护等适老化智能终端产品供给。实施“养老服务+行业”行动。将“养老机构”“社区和居家养老服务”等纳入《鼓励外商投资产业目录》。二是完善质量监管体系。加大老年用品质量监督抽查力度，持续开展老视成镜等6种老年用品产品质量国家监督抽查，2012年以来，共抽查852家企业生产的1024批次产品。加强老年用品执法工作，2018—2021年全国打击侵权假冒工作将老年用品列为重点治理对象。三是加大税收和金融支持力度。出台实施一系列阶段性、有针对性的减税降费政策，释放大规模政策红利，养老产业企业符合条件的可按规定享受相关税收优惠政策。支持符合条件的企业发行养老产业专项债券进行融资，2012年以来，共发行用于支持养老服务项目建设企业债券217.9亿元。

（七）做好新冠肺炎疫情期间老年人防控救治。坚持人民至上、生命至上，将老年人纳入疫情防控总体部署，并予以重点救治保障。一是积极做好老年人疫情防控。完善常态化疫情防控措施，加强老年人疫情防控宣传教育，落实针对居家、社区、机构老年人各项疫情防控措施，推动解决老年人在生活、就医、照护、心理健康等方面遇到的困难。二是全力救治老年患者。加强对老年患者的医疗护理和生活照护，进一步强化人文关怀。注重中西医协同，在治疗新冠肺炎的同时加强基础性疾病治疗，加强重症预警，尽最大努力提高老年患者治愈率。三是稳妥推进老年人新冠病毒疫苗接种工作。周密组织安排，强化医疗保障，切实推动老年人安全接种和应接尽接。截至2022年8月9日，60岁及以上老年人新冠病毒疫苗接种覆盖人数近2.4亿，完成全程接种超过2.2亿人，分别占老年人口的90.44%、85.63%。四是满足老年人特殊收治需求。对方舱医院等设施明确提出适老化要求，增加坐便器、轮椅、扶手、防滑垫等设施，为老年患者就医提供更多便利。

（一）我国人口老龄化形势严峻。一是老年人口数量多，人口老龄化速度快。1999年，我国60岁及以上老年人口占比超过10%，进入老龄化社会。截至2021年底，全国60岁及以上老年人口达2.67亿，占总人口的18.9%；65岁及以上老年人口达2亿以上，占总人口的14.2%。预计“十四五”时期，60岁及以上老年人口总量将突破3亿，占比将超过20%。2035年，60岁及以上老年人口将增加到4.2亿左右，占比将超过30%。二是人口老龄化区域差异大。从城乡来看，第七次全国人口普查数据显示，在城镇，60岁及以上老年人现有1.43亿，占城镇地区总人口比重为15.82%；65岁及以上的有1亿，占城镇地区总人口比重为11.11%。在农村，60岁及以上老年人1.21亿，占农村地区总人口比重为23.81%，高于城镇约7.99个百分点；65岁及以上老年人0.9亿，占农村地区总人口比重为17.72%，高于城镇约6.61个百分点。城镇地区老年人数量比农村多，但农村地区老龄化程度比城镇地区更高。从省际看，2020年，全国60岁及以上人口占辖区人口比重超过20%的省份共有10个，主要集中在东北、川渝等地区。三是应对人口老龄化任务重。据估算，到2050年前后，我国老年人口规模和比重、老年抚养比和社会抚养比将相继达到峰值。人口老龄化程度不断加深，老年人口持续增加，给社会保障制度可持续发展、公共服务供给带来挑战。

（三）照护服务等供需矛盾较为突出。我国患有慢性病老年人超过1.9亿，失能和部分失能老年人约4000万。失能老年人对生活照料、医疗护理等需求旺盛，但养老服务基础仍比较薄弱，老年医学人才、护理人员短缺。长期护理保险制度仍处于试点阶段，全国统一、覆盖城乡的长期护理保险制度尚未建立。基本养老服务体系有待健全，居家、社区养老服务供给不足，养老机构发展不平衡。医疗机构为社区和居家老年人提供健康服务的能力和积极性有待提高。

（四）对老年人的社会关怀需持续加强。老年人生活配套设施总体上仍然不足，城市道路、公共交通工具等适老化改造力度需持续加大。各类老年大学间资源互通还不够充分。面向老年人的文化产品开发投入等支持有待进一步加强，老年人精神文化生活仍比较单一。很多地方优待政策受户籍制度限制，常住无户籍老年人无法享受当地的老年优待政策。“数字鸿沟”依然存在，需持续完善方便老年人的相关措施。

（五）老年人积极作用有待进一步发挥。第七次全国人口普查结果显示，60岁及以上老年人口中，拥有高中及以上文化程度的人口比重为13.90%，比2010年提高了4.98个百分点；60—69岁的低龄老年人口约1.48亿，占老年人口55.83%。低龄老年人力资源有待开发，保障老年人再就业的法规政策尚需完善。支持老年人开展志愿服务的措施需持续健全。

一是进一步加强老龄法制建设。认真贯彻落实老年人权益保障法和民法典等相关法律，加强老年人权益保障法配套法规建设，落实法律援助法，加大老年人法律援助工作力度。围绕老年人的家庭赡养与扶养、社会保障、养老服务、健康服务、社会优待、宜居环境、参与社会发展和法律责任等多个具体领域加强立法工作，适时推动修订老年人权益保障法，做好养老服务法、无障碍环境建设法研究制定工作。严厉打击侵害老年人合法权益的违法犯罪活动。建立完善涉老婚姻家庭、侵权等矛盾纠纷的预警、排查、调解机制。加强老年人权益保障普法宣传，提升老年人识骗防骗能力。完善老年人监护制度。对符合条件的老年人减免法律服务费用，为行动不便的老年人提供上门服务。建立适老型诉讼服务机制，为老年人便利参与诉讼活动提供保障。

二是完善社会保障制度体系。稳妥推进企业职工基本养老保险全国统筹。完善城乡居民基本养老保险制度。坚持量力而行、尽力而为，逐步提高养老保障水平。鼓励发展企业年金、职业年金并规范发展第三支柱养老保险，推动个人养老金发展，多渠道增加老年人养老收入。推进渐进式延迟法定退休年龄改革平稳落地，完善相关配套措施。探索建立互助共济、责任共担的多渠道筹资机制和公平适度的待遇保障机制，稳步建立长期护理保险制度。完善最低生活保障制度，全面落实特困人员救助供养制度，提高特困人员供养服务机构兜底保障能力和服务质量。

三是加快推进养老服务体系建设。新建城区、新建居住区按标准配套建设养老服务设施，老城区和已建成居住区结合城镇老旧小区改造、完整社区建设等补建一批养老服务设施。发挥公办养老机构提供基本养老服务的基础作用。依托和整合现有资源，发展街道（乡镇）区域养老服务中心或为老服务综合体。支持社会力量为老年人提供日间照料、助餐助洁、康复护理等服务。结合实施乡村振兴战略，加强农村养老服务机构和设施建设，鼓励以村级邻里互助点、农村幸福院为依托发展互助式养老服务。到2025年，养老服务床位总量达到900万张以上、养老机构护理型床位占比达到55%。

四是健全完善老年健康服务体系。持续实施老年健康促进行动，广泛开展老年人健康知识普及。提高失能、重病、高龄等老年人家庭医生签约服务覆盖率。加强老年人慢性病以及阿尔茨海默病、帕金森病等神经退行性疾病的早期筛查、干预及分类指导。继续做好新冠肺炎疫情期间老年人防控救治。加强二级及以上综合性医院老年医学科建设，到2025年，设立老年医学科的二级及以上综合性医院占比达到60%以上。通过改（扩）建、转型发展，加强康复医院、护理院建设。鼓励医疗卫生机构依法依规在养老机构设立医疗服务站点，推动医疗卫生机构将上门医疗服务向养老机构拓展。支持医疗资源丰富地区的二级及以下医疗机构转型，开展康复、护理以及医养结合服务。

五是积极促进老年人社会参与。出台促进老年人力资源开发利用的政策措施，充分发挥低龄老年人作用。将老年教育纳入终身教育体系，研究制定老年教育发展政策举措。推动部门、行业企业、高校举办的老年大学面向社会开放办学，到2025年，每个县（市、区、旗）至少有1所老年大学。完善志愿服务政策措施，深入开展“银龄行动”，引导老年人以志愿服务形式积极参与基层民主监督、移风易俗、民事调解、文教卫生等活动。

六是大力推进老年友好型社会建设。推动为老服务行业和领域进行适老化转型升级，为老年人提供友善服务。坚持传统服务方式和智能化服务创新并行，推动解决老年人“数字鸿沟”困难。积极推进全国示范性老年友好型社区建设，加大对道路交通设施、公共交通工具以及老年人住宅等适老化和无障碍改造力度。盘活和整合资源，为老年人提供文化体育活动场所。推广老年人凭身份证等有效证件享受各项优待政策。支持有条件的地方落实外埠老年人同等享受本地优待项目。

七是加快推动老龄产业发展。加强老年辅助器材及产品的研发创新，优先发展老年人护理照料、生活辅助、功能代偿增进等老年辅助科技用品。加快建立完善老年用品和服务的国家标准体系、统一认证制度。优化营商环境，支持发展银发经济，规划布局一批高水平的银发经济产业园区。综合运用规划、土地、住房、财政、投资、融资、人才等支持政策，引导各类主体提供普惠养老服务，落实社会力量举办养老机构支持政策，扩大服务供给，提高服务质量。

八是完善老龄工作保障体系。加强党对老龄工作的全面领导，健全完善国家、省、市、县、乡镇（街道）老龄工作部门协同体系，强化老龄委、老龄办统筹协调、督促检查职能，充分发挥各成员单位积极作用。强化基层老龄工作统筹和力量配备，发挥村（居）民委员会的积极作用，推动老龄工作任务在城乡社区落实落地。推动基层老年协会规范化建设。加快建设适应新时代老龄工作需要的专业技术、社会服务、经营管理、科学研究等人才和志愿者队伍。适应今后一段时间老龄事业发展的资金需求，完善老龄事业发展财政投入政策和多渠道筹资机制，继续加大中央预算内投资支持力度，鼓励和引导社会力量积极参与老龄事业发展。