让社保局垫付工伤赔偿，“打官司是必经之路”？

一位社保局工作人员坦言，打官司已成为先行支付的必经之路。（农健/图）

官司打到第五年，罗维才知道自己要告的，是延安市工伤保险经办中心。

2018年6月，罗维的父亲罗尚军在上夜班期间突发疾病，48小时内经抢救无效死亡。这位50岁的采油工人，生前受雇于陕西延安的安塞京山工贸有限责任公司（以下简称安塞京山）。双方没有签订劳动合同，也没有办理工伤保险。

事发后，安塞京山拒绝赔偿。根据社会保险法第41条规定，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇；用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付；由社保局垫付的钱，最终由用人单位偿还。

这项政策自2011年7月1日开始实施，意在保护未参保的工伤职工。罗维的代理律师周立太依此提出，既然安塞京山拒赔，延安市工伤保险经办中心理应先行垫付这笔钱。

面对突然的索赔，延安市工伤保险经办中心相关负责人闫涛有些摸不着头脑，他们此前从未处理过先行支付的案子。“为什么参保企业交的钱，要给没参保的人赔偿？那这样下来，是不是所有企业都可以不参保了？”

这不是一家社保局的困惑，多地社保局向南方周末记者反映，“先行支付”在实施层面一直存有争议。“每个地方解读都不一样，”2023年7月，四川一家社保局的工作人员坦言，“说穿了，我们作为经办部门，都不想支付。”

双方拉扯的局面时常是：社保局要么称没钱支付，要么有钱也不想支付；受工伤的职工或其家属坚持依法索赔，就只能一路将社保局告上法庭。

社保局到底该不该赔，当把这个决定权交给法官时，他们或许也犯难。一位审理过多起先行支付案件的法官向南方周末记者感慨，某种程度上，这也是一场法理与情理的衡量。

谁能申请先行支付？

罗尚军离世第三天，周立太接下了这个案子，开始准备与安塞京山的劳动关系仲裁，争取工伤赔偿。这场官司，一打就是5年。

前3年，经多次仲裁，仲裁机关认定罗尚军与安塞京山双方存在劳动关系的事实，延安市社保局对应出具了《认定工伤决定书》，最终经志丹县劳动人事争议仲裁委员会裁决：安塞京山支付76万元赔偿。

罗维迟迟没有拿到这笔赔偿，因为安塞京山的老板不见了。“我们到他公司去没人，只有一个房子，挂了个牌子。其他什么都没有，去他老家也没有人，根本找不到这个人。”

2022年12月7日，陕西省志丹县法院出具的执行裁定书显示：经查被执行人安塞京山无财产可供执行。由于罗维一方也提供不出该公司可供执行财产的线索，法院终结执行程序。

根据陕西省政府的规定，延安辖区社保系统归市局统筹。次年6月，罗维找到延安市工伤保险经办中心，要求其垫付工伤赔偿。

“先行支付”主要的法律依据除社会保险法第41条外，2011年起施行的《社会保险基金先行支付暂行办法》第6条也规定，工伤职工如遇用人单位被吊销或拒绝支付的情况，都可以向社保局申请先行支付工伤保险待遇。

在周立太看来，依据上述两项法律，罗维一家已经具备先行支付的申请条件。但在2023年6月26日，他收到延安市工伤保险经办中心的回复是：不予先行支付。

对此，延安市工伤保险经办中心相关负责人闫涛向南方周末记者解释，社会保险法第41条中的“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费”，指“企业未办理工伤保险登记，且工伤职工也未参保”。按此说法，只有企业和职工均未与社保局建立参保关系，才符合先行支付的前提。

“我们查了工伤保险系统，看到安塞京山参保了，至今还在参保，只是没有给罗尚军参保。”延安市工伤保险经办中心认为，罗尚军工伤不符合社会保险法第41条；该公司未注销，也不符合社会保险基金先行支付暂行办法第6条。

“这种解释，我还是头一回见。”这几年，周立太代理过重庆、四川、山东等地多起要求社保局先行支付的案子，每次都被对方拒绝支付，无一例外。

他也因此见过各地社保局关于先行支付前提的多种解释。打过交道的社保局，更多是将先行支付的申请资格限缩于“参保企业”，甚者要求“企业和职工均与社保局有参保关系”。

例如四年前，周立太代理山东一起“刷漆工人在公司洗澡触电致死”案，走到先行支付阶段时，当地的茌平市社保中心以“该职工未参加社会保险”为由拒绝支付。

“他（职工）要是办了工伤保险，就不叫垫付了，那叫赔付，这是两个概念。”周立太抬高嗓门儿，他不止一次公开批评“各地社保局对先行支付法律的理解实属不当”。

周立太说着，翻出一份文件指给南方周末记者看，那是最高人民法院于2018年6月印发的关于职工赵某坤诉重庆市巫山县社保局先行支付一案的答复。

上面写道：社会保险法第41条规定的“用人单位未依法缴纳工伤保险费”的情形，包括“用人单位未为职工参加工伤保险，自始未缴纳工伤保险费”和“用人单位为职工参加了工伤保险后，未按时足额缴纳工伤保险费”两种情形。

“总而言之，不管用人单位是否参保，只要没有给职工缴纳工伤保险，或缴纳不足，就符合先行支付的申请条件。”周立太认为，先行支付的立法，是为保障劳动者的权利，降低劳动者的风险，所以重点要看劳动者是否参保，而非企业。

与过去一样，在收到延安市工伤保险经办中心“不予先行支付”决定书后，周立太决定再一次将社保局告上法庭。

截然相反的判决

问题的关键在于，工伤保险基金先行支付的对象如何确定？

2019年年底，重庆高院曾在《关于审理工伤行政案件若干问题的解答》（以下简称《解答》）中，对此问题作出回答：

已参加重庆市工伤保险的用人单位，其职工在社会保险法实施后发生事故工伤，或按照职业病防治法的规定被诊断、鉴定为职业病，社会保险行政部门认定为工伤后，因用人单位未为其参加工伤保险、自始未缴纳工伤保险费或未按时足额缴纳工伤保险费，应由用人单位支付其工伤保险待遇。若依法经仲裁、诉讼后仍不能执行到位，法院出具中(终)止执行文书的，可以依法申请工伤保险基金先行支付。

这份《解答》由重庆高院制定，意在统一全市法院的裁判尺度与标准，经2019年年底两次内部审判委员会会议讨论通过，于2020年1月2日印发。全文针对24个工伤案件问题进行细则规范。“先行支付”对象的确定问题，是第24条。

“它直接将‘未参保用人单位’剔除在先行支付的条件之外。”周立太对上述回答不满意，他认为，《解答》是对先行支付制度的限缩性解释，且重庆高院无权对全国人大制定的社会保险法作出解释。

周立太之所以知道这份《解答》，是因为他曾在一场官司中，吃了第24条的亏。

2015年11月27日，重庆一位29岁的风管安装工人江福坤在上班时，突然倒地不起，很快没了呼吸。

江福坤所在单位重庆鸿光通风设备有限公司（以下简称鸿光通风）并未参保。与多数工伤职工不同，江福坤自己就是鸿光通风的股东。

江福坤的妻子伍锡梅清楚，鸿光通风的其他两位股东没有钱赔。打官司途中，该公司因未参加年审被依法吊销。那这笔钱该找谁赔？

擅长工伤官司的周立太想到了社保局。2018年年底，伍锡梅向重庆市南岸区社保局申请先行支付。5个月后，对方以“鸿光通风未参保”为由，作出不予先行支付决定书。

2019年9月，伍锡梅将南岸区社保局起诉至南岸区法院。年底，法院以“该公司未参保，不符合先行支付条款适用对象”为由，驳回诉讼请求。后伍锡梅上诉至重庆市第五中级法院，再次被驳回。

周立太当时纳闷，就在2019年4月底，南岸区法院针对另一起同类型的工伤案件，还判决南岸区社保局败诉。既然与伍锡梅是同样的案子，同样的被告，还在同一个法院，为什么最后会作出截然相反的判决？

以重庆市南岸区社保局近五年公开的先行支付相关判决为例，南方周末记者梳理发现，2019年年底，是此类判决发生变化的转折点。

2018年9月至2019年9月，9份先行支付相关判决书中，有8份判决工伤职工一方胜诉（另1份败诉，因原告缺少先行支付的申请材料）；2019年12月至2020年10月，7份判决书均为社保局胜诉。此后先行支付相关判决，再无更新。

“法官明确告知我，此前南岸区法院判决支持，因高院会议纪要（《解答》）等原因判决驳回了。”2020年9月3日，周立太向重庆市人大常委会致信，强调重庆高院制定《解答》的行为违反法律规定，请求重庆市人大对其启动监督。

周立太称，大概在2021年1月，事件迎来转机。“重庆市人大的人跟我打电话说，他们请示了全国人大，对方也认为这个指导意见有问题，重庆高院将自行废除第24条。”

2021年2月25日，重庆高院发文，废止《解答》第24条。到了年底，重庆第五中院再审，伍锡梅胜诉，南岸区社保局先行支付130余万元。

算下来，这场官司，周立太打了近8年。“她（伍锡梅）老公死亡的时候，小孩儿才两个月，现在小孩儿已经上小学二年级了。”

伍锡梅案的胜诉，意味着“企业未参保”作为先行支付的前提，或将被重庆市所有法院认可。川渝一带的几位律师告诉南方周末记者，他们此后在处理“先行支付”案件时，也多了些底气。

2022年12月底，一位重庆当地的律师结束了一场与伍锡梅案类似的“先行支付”官司，结果出乎意料地顺利，一审胜诉。他猜测，可能与自己在庭前提交了伍锡梅案判决书有关。

“现在各法院的判决，尽量要做到‘同案同判’。”该律师告诉南方周末记者，何况，他代理的案子，与伍锡梅案也是同一个被告，同一个法庭，连法官都一样。

社保局垫付，谁偿还？

2022年，周立太又告赢一个社保局——四川成都市新都区社会保险事业管理局。

该案事发于2014年，新都区新繁镇上一个棉麻包装厂的工人，下班路上发生交通事故，当场死亡。对此，法院强制棉麻包装厂赔偿无果。几年官司打下来，最终是新都区社保局被法院判决先行支付了近70万元。

提起这件事，新都区社保局相关负责人史念有些无奈：“我们作为经办部门，其实都不想支付。”

即使社会保险法第41条规定，从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还；用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照该法第63条的规定追偿。但该规定往往在具体落实时，变成了一纸空文。

“说是垫付，其实就是社保局出了这笔钱，之前法院对用人单位已经走了强制执行，没有走下去，我们才支付。我们再走一道强制执行，肯定也走不下去。”史念称，新都区社保局已经先行支付的钱，至今都没有追偿回来。

在现实中，不少企业会钻先行支付制度的空子，职工发生工伤后，公司就被注销，或是通过转移财产逃避赔付责任。史念告诉南方周末记者，“追偿，就是走一个流程而已。大部分都是不参保的小作坊、小个体户，很多都注销了，查不到人。”

北京义联劳动法援助与研究中心（以下简称义联中心）于2022年公布的《工伤保险先行支付制度实施十周年调研》报告也提及这一点：调研结果显示，大部分地区的追偿机制还未建立和完善，追偿金额较少，有的地区甚至未追回任何资金。

（梁淑怡/图）

钱追偿不回来会怎么样，史念苦笑，“审计啊。”工作几年来，她有一种明显的感觉：此前，由于先行支付制度普及度不高，社保局遇到相关案件也不多，如今“已经有增多的趋势，还没有爆发”。

据义联中心统计，在中国裁判文书网以“社会保险基金先行支付”为关键词，检索2011年7月1日至2021年6月30日期间关于工伤保险待遇先行支付的司法案例，共1269个。因工伤保险待遇先行支付而引起的行政诉讼和追偿案例数量持续增长，在2019年高达274 例。

受访的多位社保局工作人员认为，先行支付这项兜底政策有失公平。他们称，目前普遍存在的情况是：为职工参保的单位发生工伤，社保局赔付；没有为职工参保的单位内发生工伤，社保局在用人单位拒赔后垫付，以至于其陷入“尴尬”处境。

而且随着工伤保险基金的支出日益增长，运行压力已经较大，加之先行支付后难以追偿，部分地区的工伤保险基金出现亏空。

上述义联中心调研报告显示，虽然全国各地区工伤保险参保人数在逐年增长，但在2019 年上海市、河南省、浙江省、江苏省，2020年在海南省、北京市都出现了工伤保险基金支出高于收入的情况，北京市甚至在2020年亏空16.6亿元，无疑让工伤保险待遇先行支付工作更加困难。

“我们工伤保险已经快收不抵支了。”闫涛给南方周末记者算了一笔账，仅2023年上半年，延安市经办中心已经认定了将近60个工亡，赔偿六千多万元，往常一整年还会支出高达一两个亿的工伤赔偿。“现在工伤越来越多，我再给不参保的单位先行支付了，参保的单位发生工伤，我们支付不了咋办？”

南岸区社保局相关负责人肖敏也持这一观点，“筹集了参保人员的工伤保险资金，现在反而给没有参保的人员赔付，我们确实觉得是有问题的，其实我们几年前向市里面反映过这个问题，市里也清楚。”

这是一道两难的题。对于立法的本意，肖敏也表示理解。“社会保险法先行支付规定，肯定是为保障弱势群体，不能让他们因为工伤原因，生活变得困难、潦倒，并且我们社会保险的原则和宗旨是保基本。”

尽管如此，在重庆高院废止《解答》第24条之后，2022年7月4日，南岸区社保局以“职工未参保”为由，又拒绝了一位工伤职工的先行支付申请。

2023年7月12日，南方周末记者致电重庆市社保局，以个人名义咨询相关问题，一位工作人员多次更正：“没有‘先行支付’这种说法。”

“只要个人没有参保，均是用人单位的责任，相关费用只能由用人单位承担，工伤保险基金没办法垫付。”当南方周末记者向工作人员提及先行支付相关法律时，对方回答：“具体要看工伤保险机构愿不愿意了呀。”

义联中心统计发现，为拒绝先行支付，国内部分社保局还以“无具体实施细则”“电脑系统不支持”等现实性难题为由，甚至有生产经营地和注册地均不受理的情形，使得这一政策的实施难上加难。

“让法院判谁对谁错”

“我们采取的方式，只有先不予支付，等对方起诉我们，我们承担起诉风险，法院强制就给支付，没有强制我们肯定不支付。”一位社保局的工作人员向南方周末记者坦言，实际上，诉讼程序已经成为各地社保局先行支付的“必经之路”。

原本作为社会保险法一大亮点的先行支付制度，如今成为法院频繁面对的一大难点。四川资阳一法院的法官刘慧告诉南方周末记者，关于工伤保险的法律自出台以来，各地争议一直较大。

2016年，在一起未参保工伤职工状告当地社保局的先行支付案件中，包括刘慧在内的三名法官判决原告胜诉，这也是四川省内较早的一例支持先行支付案件。

该案判决书中写道：“工伤保险制度是用人单位单方缴费的制度，职工本人难以掌握用人单位为其参保的情况，只能依靠社会保险行政部门履行监督职责督促用人单位依法参保，工伤先行支付制度，实际上也是政府为监督不力的失职行为承担责任的一种体现。”

“当时就有争议，审判委员会内意见不一样，最后少数服从多数，还是保护了劳动者的合法权益。”刘慧形容那时自己“比较胆大”。但在6年后，她审理另一起同类案件时犹豫了。

2022年8月，四川律师周彤在代理一起工伤职工的先行支付案时，审判长正好就是刘慧。周彤向南方周末记者回忆，刘慧当时拿了一份四川省高院不支持先行支付的判决书说，“如果你能找出咱们四川省内推翻我手上这个判决的，我就支持你。”

那是一份2020年的判决书，四川省高级法院以“原告（工伤职工）未参加工伤保险”为由，认定原告不符合申请先行支付的条件，判其败诉。

在该判决书中，四川高院对先行支付申请条件作出解释：只有用人单位已参保，但没有依法为职工缴纳工伤保险，且符合法律规定的其他条件的，才可以向社保局申请先行支付。

按照同案同判原则，作为基层法院法官的刘慧该参考哪个案例？

除刘慧于2016年作出的支持先行支付判决书之外，周彤没有找到四川省内能推翻四川高院判决的案例。“这类案件中，工伤职工胜诉的判决书也很少公开。”开庭前，她将重庆伍锡梅案的判决书作参考材料，交给了这位法官。

最终，刘慧判决周彤代理的工伤职工一方胜诉，作为被告的社保局撤销不予先行支付决定书。

“实事求是地说，虽然我们支持了原告的判决，保护了劳动者的合法权益，但实际上，根据我们的国情来说，先行支付的法律是超前的。”刘慧表示，“国家社保池子里就那么多钱，拿参保人的钱去支付，而且追偿困难，确实有争议。”

“我国当初在制定先行支付法律时，可能考虑得没有很完善。目前，相关法律依旧是法院的盲区。”一位不愿具名的法官告诉南方周末记者，“这部已经实施12年的法律法规，是否会调整，决定权在行政机关，法院只有参考权。”

义联中心调研报告也称：目前先行支付相关法律法规，仅对工伤保险先行支付制度的情形、审核、追偿等内容作出宏观性规定，但先行支付的具体条件、审核内容、支付的具体项目和数额、追偿方案、财务审计、基金风险控制等配套制度体系与运行系统都未进一步明确。

“严格监督用人单位给职工参保，这才是根本问题。”周立太认为，根据《工伤保险条例》和社会保险法规定，劳动监察部门负责查处，社保机构负责核定，税务局负责征缴。“但这些职能部门都存在履职不力，导致有些企业故意不为员工办理工伤保险。”

一位地方社保局的工作人员告诉南方周末记者，监督企业参保在实践层面有一定难度。一方面，很多小企业难以排查全面；另一方面，社保缴费比例较高，如果强制执行社保稽核职能，很多企业会因此破产。“现在这方面的行政行为没有完全跟上，也没有办法解决。”

“我不管它有没有争议，先行支付已经成为法律了，社保局就得执行法律，严格依法办事。”在周立太看来，后续社保局如何跟用人单位追偿，政府如何监督企业参保，“那是政府职能部门的问题，这些责任都不能转嫁给劳动者和死者家属”。

2023年7月13日下午，周立太接到了山东茌平市社保中心工作人的通知，就此前“刷漆工人在公司洗澡触电致死”一案，该社保局在败诉后，即将履行先行支付义务，总计赔偿150万元左右。

“又成功一个。”挂了电话后，周立太面露得色，这是他近年来打赢的第四场先行支付官司。现在，仅剩延安市社保局没有先行支付。

眼下，闫涛还在琢磨，延安市工伤保险经办中心从来没有处理过“先行支付”的案例，这意味着，一旦开了这个口子，后面就会有更多先行支付的案子找上门来。

“我们因为对政策理解不同，观点不同，达不到一致，那你就出50块钱把我起诉了，让法院判到底谁对谁错，我要是输了，这钱我们赔。”

闫涛觉得，最保险的法子，还是诉讼。“要是不行，这50块钱我可以出，就是一碗羊肉泡馍儿的钱嘛，我就当学新知识，对先行支付的理解就透彻了。”

（文中闫涛、肖敏、史念、刘慧为化名）

南方周末记者 郑丹 南方周末实习生 张筝