【朗润专栏】张丹丹：新冠疫情、失业和社会救助：中国与欧美的比较 - 北京大学国家发展研究院

2022年5月16日，国家统计局发布了最新的调查失业率数据，并首次披露了外来农业户籍人口和青年群体的失业情况，引起了社会各界的关注。数据显示，4月份全国城镇调查失业率为6.1%，，其中外来农业户籍人口调查失业率为6.6%。16-24岁人口调查失业率高达18.2%。

这些统计数字说明了什么？自2020年初新冠疫情暴发以来，我国的劳动力市场可以说经历了大起大伏。如下图所示，2020年2月新冠的暴发导致我国的失业率达到2018年1月发布该统计指标以来的再高点——6.2%，此后随着复工复产失业率迅速回落，2021年就业形势整体向好，但是自去年下半年来我国的失业率持续走高，近6个月内上升了1.2个百分点。即使去除掉季节性因素，失业率的上升的趋势仍非常明显。本月首次披露农民工群体（6.6%）和年轻人群体（18.2%）的失业率，也可能说明了在新一轮奥密克戎病毒传播的当下，国家层面对整体就业形势的担心，以及对特定群体的关注。

根据我院卢锋老师最新整理的数据，与我国的就业形势形成反差，美国和欧洲的青年失业率均在持续下降。中国的青年群体失业甚至超过了欧、美（同期青年群体失业率分别为13.9%和8.6%）。对于其背后的社会福利制度等原因，我于一年前使用2020年的数据进行了跨国的制度比较，并发表在国发院的“朗润专栏”，在当前形势下希望引起大家对该问题的关注和讨论，更是期待刺激经济和保民生的政策尽快出台。

众所周知面对这场全球性公共卫生危机，各国的应对措施存在很大差异。我国采取了最为严厉的疫情防控，强调“严防严控”、“动态清零”。而美国、欧洲等国防控措施相对松散，导致新冠疫情的持续蔓延或二次暴发。防控政策的不同强度背后反应的是各国政府在保经济还是保健康之间的不同权衡考量。对防控重点的权衡和实际防控效果都会直接影响疫情对经济的冲击程度，综合防控效果好，则疫情对经济的冲击自然就小，反之，则经济冲击就大。国外疫情防控的普遍失利导致了巨大的经济损失。2020年，美国GDP下降了5.9%，是1946年以来最差的经济表现；英国GDP降幅达9.9%，创1709年来最大降幅。反之，我国2020年全年GDP增长2.3%，成为疫情期间少数GDP依然实现增长的国度。

经济下行，导致需求减少，必然会冲击劳动力市场并导致失业率的飙升。来自美国劳动统计局的数据显示，美国疫情暴发初期经历了失业率的飙升，2020年4月达到15%，此后一个月开始迅速下降，并维持在6%左右。虽高于疫情发生前的4%，但是考虑到美国疫情的严重程度，失业率维持在6%已经好于预期。欧洲的失业率则更为乐观，根据EUROSTAT公布的数据，欧洲27国相比前几年7%左右的失业率，其2020年的平均失业率保持在6.27%。并且其失业率的下降并不是大规模劳动力退出了劳动力市场带来的假象。从数据来看，欧洲27国劳动力退出的比例并没有明显的变化。

我国的疫情防控效果较好，堪称全世界的标杆，其劳动力市场的表现是否也如GDP增长一样令人鼓舞呢？根据北大国发院在2020年与“腾讯智库”合作进行的“从业人员追踪调查”数据，我们基于近6000个具有全国代表性的从业人员样本，分析了我国城镇的失业情况。2020年3月初的基期调查显示，有7.5 19年从业的人员沦为失业；到6月中旬的追踪调查显示，从业者的失业比率上升到11%；截止11月底的第二次追踪显示，仍有4.4%的从业人员处于失业状态。

以6月失业率最高点为例，我们发现在失业群体中，外来农业户籍人口失业率（13.3%）和16-24岁青年群体的失业率（31.9%）高于全国平均水平，说明一直以来这两个群体就是就业冲击最大，也是最为脆弱的。

从全年来看，经历了失业的从业人员占比为12%。如果根据人社部公布的2019年末全国就业人员77,471万人测算，2020年全国失业人数可达9,200多万人。失业者平均失业长度为4个半月，超过半年的占1/4。由此判断，2020年全国城镇处于长期失业状态的群体有可能已经超过800万人。总之，我国的就业情况并不乐观。

那么为什么欧美等国经济冲击大而失业率未明显上升，而我国已经济复苏但失业仍普遍存在呢？我们的研究发现，欧美采取了“轻防控”而“重社会救助”的策略，我国是在从严做好“疫情防控”的前提下最大程度地保经济和民生。同时，西方在社会救助中侧重于直接救个体，而中国侧重于救助中小微企业等托起就业的市场主体。

具体来说，欧洲和美国出台了一系列积极的社会救助。比如英国的“新冠长假计划（CoronaVirus Job Retention Scheme）”，具体来讲就是通过政府买单给工人放带薪长假，减少工作时间，但是不减员，保障就业。根据“英国家户追踪调查”数据显示，2020年4月英国有19.2%的从业者被该政策覆盖。此外，英国还扩大了失业保障的申请范围，2020年有逾2百万人因此获益。

美国效仿了欧洲的做法，执行了类似的劳动保护政策。在疫情暴发早期，美国为小微企业提供3500亿美元复苏支持，鼓励其尽量保留员工而非解雇；数以万计的雇员享受无薪长假，并保留医保，同时允许其向政府申请失业补助，并临时性增加2万亿美金的失业保障基金支持。近期，美国政府出台了“美国拯救计划法案（The American Rescue Plan Act）”，该法案具体包括以下举措：（1）将联邦最低工资增加为每小时15美金；（2）对7.5万美元年收入以下的美国家庭直接转移支付；（3）将针对小微企业的联邦失业保障增加到400美金以上；（4）将针对失业者的“疫情失业辅助计划（Pandemic Unemployment Assistance program）扩展到支持自雇经营者和灵活就业者。

我们对中国的“从业人员追踪调查”数据显示，失业者中有13%在失业期间得到了单位的工资补贴，其余的87%则为“裸失业”。在失业期间，失业者的主要收入来源为家人（47.5%）和储蓄（38.1%），仅有7.6%靠社保；从社会救助情况来看，88.2%没有得到任何形式的社会救助，失业保险仅覆盖了7.7%，只有1.4%得到最低生活保障救助，1.2%申请到了小额贷款，0.2%接受了职业培训。可见，疫情期间我国缺乏针对个体的普惠性社会救助措施。

疫情期间，我国的专项救助政策更多地关注“供给侧”，针对受疫情冲击的企业“减税降费”，减轻了企业的成本，弱化其倒闭和亏损的风险。这些政策也会传导到就业层面，但是相比之下，直接针对个体“需求侧”实施的社会救助似乎对抑制失业的作用效果更为明显。

从从业者的心态来看，去年英国的一个研究分析了“带薪长假”政策对从业者心理健康的影响。研究发现，由于存在政府提供的收入补贴，“减少工作时间”和“放长假”并不会损害从业者的心理健康，并使其心理健康与“全职者”无差异。这一研究似乎引向了一个一般性的结论，危机期间政府采取放长假制度而非遵循市场规律大规模减员可以提升社会福利水平。利用我国从业人员样本，我们进行的对比分析发现，就业不足导致了我国从业者心理健康水平的明显下降，来自单位的工资补贴可以在一定程度上缓解不工作带来的焦虑，但是无法抵补不工作对其心理的负向影响。基于中国和英国的数据得到的不同的结论，不仅说明，我国劳动力的就业意愿更为强烈，另一方面，也可能说明，针对个人的社会救助能使得个体获得更多的满足感，并提升社会整体的福利水平。

当然，对于针对个体的失业救助也存在诸多的批评，如减少了市场对企业的优胜劣汰作用，缺乏对个体自谋出路的激励等。欧美的“保就业”和我国的“保健康”，都从不同角度维持了社会、经济的有效运转。不同的政策策略难有优劣之分，各国都必须因地制宜。而在疫情传播危机的背景下，建议对长期失业者或者陷入贫困的家户进行直接救助，提升个体和家户的获得感和社会整体的福利水平。

在奥密克戎病毒传播力更强、但致病性更弱的新形势下，在总结全球各国应对奥密克戎疫情举措成功和失败经验的基础上，动态调整和优化未来的保民生与稳增长政策是降低失业率、实现既定经济增长目标的最重要举措。