新政策要求“一带一路”项目与《巴黎协定》保持一致

3月28日，中国政府发布了关于进一步推动“一带一路”绿色发展的政策文件。这是政府在不到一年的时间里发布的第三份有关这一主题的政策文件，因此人们有点跟不上趟也是情有可原的。

这份题为《关于推进共建“一带一路”绿色发展的意见》（以下简称《意见》）的文件由国家发改委、外交部、生态环境部、商务部联合发布。

在我们看来，这份文件里有三点最为突出，超越了2021年7月和2022年1月发布的前两份文件：

- “一带一路”倡议必须与《巴黎协定》保持一致，中国将“推动各方全面履行《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》”，特别是通过支持能源转型和绿色交通。

- 参照行业协会发布的环境行为准则，并可结合政府发布的法规，“规范”中国企业的环境绩效。

- 它提出到2030年，共建“一带一路”绿色发展格局“基本形成”，而到2025年，“一带一路”境外项目环境风险防范能力显著提升。

其中关于遵守《巴黎协定》和绿色能源系统的表述尤其重要。在我们的理解中，这意味着“一带一路”项目的选择和设计应该与在本世纪末将地球升温控制在2摄氏度以下的目标相一致。

因此，这超出了习近平主席2021年9月所承诺的中国不再新建境外煤电项目的立场，意味着所有高排放项目都要进行仔细评估。这对人类意义重大：联合国刚刚发布的一份科学报告表明，世界加强气候行动正面临“最后的机会”，否则气温可能会飙升3摄氏度以上，带来灾难性后果。

考虑到当今动荡的地缘政治环境，看到中国并没有在“一带一路”绿色发展的道路上退缩令人感到欣慰。该文件并不局限于气候，还涵盖了电力和交通、工业和制造业的“绿色”基础设施项目开发，以及“一带一路”框架内的绿色金融和标准合作。

虽然这些“意见”没有法律效力，无法在法庭上执行，但它们确实为参与“一带一路”倡议的政府部门、国有和私营企业以及金融机构设定了明确的方向。

这一文件与前两个以“指引”和“指南”为题的绿色“一带一路”文件属于不同的类型。它题目中的“意见”表明它是“为重要问题提供见解和解决方案”的官方文件。这类文件具有前瞻性，并且随后很可能会出台规范或指导其落实的文件。有鉴于此，加之习近平主席和其他领导人反复发出信号，我们认为所有关键利益相关方，包括项目开发商和金融机构，都将仔细阅读并执行该文件。

这些具体意见借鉴了“一带一路”绿色发展国际联盟（BRI International Green Development Coalition，简称BRIGC）开展的技术研究。该组织于2019年由生态环境部和国际合作伙伴成立以来，一直致力于推进“一带一路”的环境保护和低碳发展。

它们（《意见》）确实为参与“一带一路”倡议的政府部门、国有和私营企业以及金融机构设定了明确的方向。

本文作者与合作伙伴共同支持BRIGC开发了一个旨在促进“一带一路”绿色发展的“交通灯系统”，以帮助避免和减轻项目在整个生命周期内的环境影响。具有重大环境或气候影响且未采取缓解措施的项目被归类为“红色”，而环境中性以及对环境有积极贡献的项目被分别归类为“黄色”和“绿色”。官方最近发布的这三份绿色“一带一路”政策文件在很大程度上归功于BRIGC和中国环境与发展国际合作委员会的团队。

这份文件的第14条肯定是人们最想要读到的，因为它首次对习近平主席承诺不再新建境外燃煤电厂给出了官方解释。

除了禁止新建电厂外，该条还提到了“稳慎推进在建境外煤电项目”的指导意见。在幕后，一场关于如何处理现有项目以及如何界定“新项目”的辩论可能正在进行。该文本表明，尚未开工的项目不应继续进行——即使它们已经处于设计和财务准备的后期阶段，比如巴基斯坦的瓜达尔煤电厂项目。

《意见》还提到“推动建成境外煤电项目绿色低碳发展”。这指的是对现有燃煤电厂进行改造，例如减少它们的污染、提高效率，或引入碳捕获、利用和储存技术。虽然在某些情况下这可能是一种改善，但这类项目的终生排放量可能会增加。从气候角度来看，产能扩张与新建煤电厂非常相似，因此肯定不应该允许。

《意见》中制定了多项有时限的2025年和2030年目标。尽管它们有点难以衡量，但仍然体现了采取行动的紧迫性。《意见》强调，到2025年，中国希望看到绿色“一带一路”取得明显进展，得到各方认可，并涉及能源、交通和金融等绿色基础设施领域的务实合作。此外，海外项目的环境风险防范能力须得到显著提升，这需要更多的能力建设。

《意见》规定，到2030年，“共建‘一带一路’绿色发展格局基本形成”，风险防控体系进一步完善。

BRIGC在2021年10月发布的《“一带一路”项目绿色发展指南·企业及金融机构应用手册》中鼓励金融机构和企业不再新增“红色”项目，重点投资环境影响更小的项目，并设定有雄心的时间表，逐步减少“红色”项目。附带的图表表明，到2030年，红色（即有潜在环境危害）项目应逐步退出现有投资组合，不再获得新的融资，或不再延长融资期限。

《意见》强调了适合绿色发展的广泛领域，包括基础设施、能源、交通、产业和贸易，强调在绿色金融、科技和标准方面的合作，并将减缓和适应气候变化列为关键领域。

- 绿色基础设施：企业应合理选址选线，尽量减少对自然保护区及环境敏感和脆弱地区的影响，加强项目从施工到维护整个生命周期内的环境保护和低碳发展。

- 绿色能源：重点围绕高效低成本可再生能源发电、先进核电、智能电网、氢能、储能、二氧化碳捕集利用与封存。

- 绿色交通：推动海运和航空低碳发展，推广新能源和清洁能源车船，鼓励企业参与铁路电气化升级，发展多式联运和绿色物流。

- 绿色产业：鼓励企业投资新能源产业和新能源汽车，设立海外股权投资基金，支持“一带一路”沿线国家的产业发展。

- 绿色金融：在联合国、二十国集团等多边合作框架下，推广与绿色投融资相关的自愿准则和最佳实践。项目应用好国际金融机构（通常有自己的环境标准）贷款，并鼓励金融机构落实《“一带一路”绿色投资原则》。鼓励金融机构和企业在国际市场开展绿色融资，反之亦然——鼓励国际金融机构和企业在中国发行绿色债券和进行绿色投资。

- 绿色标准：《意见》强调要更加积极地参与国际绿色标准的制定，加强与共建“一带一路”国家绿色标准对接，发布更多与国际接轨的行业标准、规范和指南。

《意见》在之前的“一带一路”绿色发展政策文件的基础上，再次强调了严格遵守东道国环境保护法律的必要性。然而，与2017年《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》不同，但是与2021年的《对外投资合作绿色发展工作指引》和2022年的《对外投资合作建设项目生态环境保护指南》一致，它还鼓励企业遵循国际或更高的中国环境标准，例如项目环境风险管理方面的标准，并希望相关行业协会建立企业海外投资环境保护行为准则。

环境影响评估（EIA）是项目层面的另一个亮点。第18条要求在建设前识别环境风险并进行环境影响评估。这显然符合 BRIGC于2020年发布的《“一带一路”项目绿色发展指南》，其中就包括上文提到的交通灯系统。

第18条要求编制重点行业绿色可持续发展指南。这将是BRIGC工作的延续，BRIGC最近还发布了《“一带一路”项目绿色发展指南·铁路公路行业绿色发展指南》及《“一带一路”项目绿色发展指南·企业及金融机构应用手册》。

在第13条中，《意见》甚至建议“规范”企业境外环境行为，这将是对以前“鼓励”应用国际标准的重大改变。

该文件由四部委联合发布，明确了国务院成立的协调机构——推进“一带一路”建设工作领导小组的关键作用。这些部门的参与证实了中央政府的坚定支持。

《意见》开头的接收单位名单表明，与之前的文件相比，其预期受众范围要大得多，包括金融行业和交通行业的主管部门。金融机构、行业协会和企业等私营机构也负有责任。

看到中国政府继续努力推动“一带一路”绿色发展，是非常令人鼓舞的。下一步，我们希望看到更多地强调多方利益相关方治理机制，例如环境信息披露和公众参与。进一步阐明加速减轻现有项目环境风险的实现途径也大有意义，例如逐步淘汰《“一带一路”项目绿色发展指南》中界定的“红色”项目。为海外重点项目投资部门制定绿色发展指南也至关重要。

“一带一路”倡议有可能探索的一个新领域是债务换气候或债务换自然，这可能会成为一些“一带一路”国家应对债务危机的一种方式，例如通过为基于自然的解决方案提供资金或加强可再生能源的部署。

总的来说，《意见》是雄心勃勃和全面的，为未来几年进一步推动中国海外投资的绿色发展提供了明确的政策信号。世界正面临着气候变化和生物多样性丧失带来的与日俱增的压力，这份《意见》的出台可谓正逢其时。中国作为许多发展中国家的主要金融和贸易伙伴，可以在它们的绿色和低碳转型中发挥关键作用。