最新封面报道｜重估职业教育_财新周刊频道_财新网

这部已实行26年的法律，最早的修订尝试可以一直追溯到2008年。三个主要的修订期里，经历了三届人大、国务院，走过四任教育部长、两任人社部长，最终在本届政府任期的最后一年得以问世。

新法中，相对于普通教育，职业教育作为同等重要类型，获得法律层面的固定；长久困扰基层办学活力的绩效工资分配，首次得到具体支持；企业作为重要办学主体地位被肯定，奖补优惠政策一层叠着一层。

职教“春天”终于到来的声音，自此不绝于舆论，但很快被“职普分流取消”的错误解读所掩盖，引发教育部出面辟谣。这个自改革开放确立至今的双轨制度，几乎是坚持时间最久的教育政策，法律修订又再次揭开了职教等而下之的隐痛，直指向分流下的教育焦虑和剩下一半已经失去耐心的“失败”家庭。

26年来，中国教育经费投入翻了十余番，高等教育毛入学率达到57.8%。参照2019年的招生数据，今年亟待就业的1076万高校毕业生中，483.6万来自高职高专。截至2020年，高职高专在校生在高等教育总数中占比34.89%，中等职业教育在校生占高中阶段总人数的39.96%。

但职校学生一直处于就业、入编、落户甚至教育资源获得上的洼地。据2020年中国教育经费统计年鉴，在高等教育阶段，高职高专仅占全国高等教育经费支出的18.2%；在高中阶段，普通高中全国教育经费支出是中等职业学校的近2倍。

2022年2月11日，刚过大年初十，云南新兴职业学院17岁的学生小杨，在离学校1000多公里的工厂实习期间死亡。家属向财新提供的诊断证明显示，死因为“呼吸衰竭”。

“工厂主要是生产手机、手表、平板电脑等电子设备；我们在流水线上，每天的固定工作时间为10小时，有时会再加班2小时。”小杨的同班同学徐闻告诉财新，小杨去世前，曾反映自己“经常加班，几乎没休息过”；三方协议显示，该实习期为寒假两个月，基本工资仅有1850元/月。

据官网资料，云南新兴职业学院是一所医药类高职，医药类专业有50余个。小杨生前就读于护理专业，中专三年级。2021年12月，学校组织学生于寒假期间参加“社会实践”，由学校统一安排前往南昌龙旗信息技术有限公司的生产线工作。徐闻表示，尽管此项目并非强制，但老师曾动员称，参加的同学将有更大的机会得到奖学金。

2022年5月4日，河北省邢台市，柏乡中学考点正在进行高职单独招生考试。 “遇到这种送你去电子厂打螺丝的哦，你赶快提桶跑路就对了。”有多年“进厂”经验的短视频博主非凡如此告诫他的受众。他支的招儿是，跑路之后直接失联，拉黑老师、辅导员的电话，第二年只要正常缴学费，学校为了学费和毕业率，“都会给你发毕业证的”。

受访的多名职校办学者表示，这样的情况与“解决方法”异常真实：最后一年进入企业实习实训，是职校的办学特色，但囿于地方产业结构和学校的能力，相当大一部分职业学校并不具备选择企业的能力，于是专业不对口、从事简单重复劳动甚至把学生当作廉价劳动力“卖人头”，成了普遍现象。

小杨的猝然离世与登上热搜，事实上发生在两份重要文件出炉的当口。今年1月，教育部等八部委修订了《职业学校学生实习管理规定》，对各类违规行为和处罚方式作了清晰界定；4月通过的修订后的职业教育法，也新增了罚则，主要针对的就是此处的利益勾结。然而，事情的走向与近年来频繁发生的同类事件并无二致，小杨的家人在事件见诸舆论后不久，就与相关方达成了和解。

进入新世纪以来，每隔一段时间，职业教育的声名就会被这样那样的负面事件消解一回。家长不认可，社会有偏见，办学者也自有委屈，但在普职分流的行政逻辑下，职业教育又坚定地向前发展着。与普通教育一样，招生、升学、就业是学校机制运转的基础逻辑，也是观察它的好切片。

2019年全国“两会”时，国务院总理李克强曾在《政府工作报告》中，要求当年高职扩招100万，但分给职校的“蓄水”任务主要面向退役军人、下岗职工、农民工。一个月前，国务院才刚刚发布“职教20条”（《国家职业教育改革实施方案》），明确提出将职教办学追求从规模扩张转向提高质量。

突如其来的扩招任务如何完成？珠三角某高职管理者金朝向财新举例说，2019年，广东省认领了8万余扩招增量，尽管部署充分，9月、10月的第一次招生依然只完成了不到一半。省教育厅随即下达“死任务”，扩招完成度将与中央和省里各类奖补资金排名挂钩。一时间神通各显，小区、街道、企业甚至作假机构，都活跃着职校各级教职工四处央告的身影。也有学校被告知“完成后中央有补贴”，大幅下调学费以完成扩招，“三年就收一千块钱，结果政府拿不出补贴⋯⋯最后学校还欠着人家中介机构的人头费。”广东某高职二级学院副院长邓辉说。三年过去，匆忙招来的生源到校上课的比例很小，学校实际上也没有场地和资源支持这些“学生”。

“我个人很反对有些人说是家长的观念不对，如果你办得好，哪个家长会不为自己的孩子着想？”邓辉说，“现在好了，家长自己就有机会来混这个文凭，等他的孩子选学校的时候，他怎么想？”2020年疫情袭来，经济下行压力加大，高职院校再次肩负两年内扩招200万的任务。今年初教育部披露，高职扩招三年行动超额完成，扩招累计的最终数字为413.3万人。

作为入口的中职，就更为家长所熟悉了。分流的学生几乎不会自己找到学校来，所以教职工往往都背着招生指标，招生季要“全撒出去”。有偿招生、地方保护、拉人头骗补屡登报端，但又从未禁绝。不少中职学校，最终变成以职业教育为壳、实则为中考落榜生提供高考和复读服务的机构。

曾经，面向就业是职业教育的重要生命力，但近年来基本盘已经发生了极大变化。根据北京大学中国教育财政科学研究所2020年全国中职毕业生抽样调查，在近2万份样本中，就业的比例仅为35%，约65%升入高等院校继续学业，6.4%升入本科院校。教育部职业教育与成人教育司司长陈子季在今年2月的发布会中表示，目前全国专升本比例已经达到20%；对于中职的发展策略，教育部门将从原来单纯的“以就业为导向”转变为“就业与升学并重”。

升学成为趋势，既可以正着描述：产业发展对职业教育提出了更高的层次需求；也可以反着解释：学校教育的整体失败正推动着学历层层贬值。在经济下行压力加大的今天，这尤显景象奇特：瞄准学术素养的普通高校，想尽办法要通过就业率的考核；锚定就业优势的职业院校，却在升学路径上加速狂奔。

相当大一部分老职教人，怀念着上世纪的行业办学、企业办学。离开当时的许多工业经济部门和国有企业之后，极少有职业学校能真正得到用人单位的认可和尊重，这也是今天职业教育法要将企业摆在主体地位的内生动力。企业化—去企业化—再企业化，兜兜转转，体制和市场又进入新的错配。

装备制造类的中小企业主顾德仁，感受很直观。作为正高级工程师，他深度参与着多所职业院校的校企合作。职教20条中，曾明确要求职业学校新招录的教师原则上至少要有三年的工作经验，然而，遍查各大头部职校近三年的招聘公告，专业教师岗位的需求大都在博士文凭。这里最直接的动力，来自目前的“双高”计划，尤其是职业本科专业设置标准中，对教师博士学历占比的要求。

新修订的职业教育法和各类文件也一再鼓励学校从企业聘请技能大师、能工巧匠，但学校的用人机制与编制挂钩：它的要求几乎处在一个无限向上推高的状态。学历和教师资格证书，阻断了部分高技能者转任专职教师的路；更不需提学校的收支两条线里，要怎么给这些高技能者足够诱人的待遇，企业在非深入合作状态下又何来动力“放人”。

教育部在最新的职校实习三方协议范本里，共划定了1个“严禁”和27个“不得”，事无巨细。在中国，学校常被戏称是“无限责任公司”。企业、职校都需要规避风险，教学就很难触及工业生产的核心环节。大多数时候，职校学生们只是一股脑地浅学了一通，学历低人一等还身无所长，就浑浑噩噩地被推上了社会。在真实的用工市场里，不能快速胜任的学生不受欢迎，企业也不需要那么多一心瞄准管理岗位的新人。

苏州工业园区职业技术学院教授、党委副书记王寿斌表示，既往，不图“廉价劳动力”的企业参与学校培养，多为了自身能得到稳定的人才供应；如今许多中职到了实训学期，先跑掉一批，再升走大部分，企业无人可用，兴趣即渐索然，或者反过来占据主导。如小杨所在的医护类专业，业内正常对口顶岗实习的方式，不仅没有工资，学生还需支付一笔不小的费用。随着职业本科的出现，这种焦虑也越来越出现在高职。受访办学者所在的高职院校，几乎都正在参与升格或本科专业的评定。

职业教育的整体景观，也展现出了极大的分异和区域特色。在前述北京大学中国教育财政科学研究所的调查中，在东部和中部，约有60%的中职学生可以升入大专，7%升入本科；而在西部地区，就业比例超过东、中部一成，升本率仅有4%。在该所研究员田志磊的田野调查中，既有国家级贫困县里，每年升本超过200人的县域超级中职；也有省会城市里，声誉远超高职的就业“牛校”。

对不甘于考试竞争失败的家庭，能升学和学校能升格变得愈发重要；而对一心就业的学生，学历的界限已经非常模糊，中职、高职、职本，行业认的、就业待遇好的，才是好学校。

近年来，职业学校中也出过不少“网红”，如江汉艺术职业学院开设的潜江龙虾学院、柳州职业技术学院开设的螺蛳粉产业学院，它们紧贴地域、产业特色，学生毕业后待遇可观。但这样有针对性的培养方式，也招致了很多批评，被认为限制了学生的综合发展。

这直指职教建构的导向问题：它应该面向就业，还是应该面向育人？面向生产场景、技能掌握，还是面向综合发展、知识体系构建？传导到政府管理上，是全球范围内，教育部门与劳动部门（中国现为人力资源和社会保障部门）在人才培养上的分歧。

在中国，教育部门握有的是学校准入和评价的权力。通过设置标准定义学校的层次，再将国家教育战略中的种种资源，按照不同的评比标准逐层配发，最终形成效力不等的学历、学位证书。劳动部门则侧重向人才出口和市场，握有国家职业资格证书体系，将毕业生的持证上岗和技能评级囊括其中，同时对接着行业和企业，掌握丰富的市场信息，引导和分发毕业生走入用人单位。

教育部门管理的职业学校强在学历优势，毕业相对简单，重点在能否通过知识考试拿到下一站入场券，实习实训作为辅助的“特色”；劳动部门辖下的技工学校则强在就业和技能掌握，并不避讳订单培养，出口相对严格，技能达到即拿证，拿证即就业。

实践里，尽管在劳动系统内部，将技工学校、高级技工学校、技师学院三级，依照技能水平和培养周期分别对标教育口的中职、高职、应用型本科，但学历层次上三者都被固定在高中阶段，劣势明显，且几乎进入不到教育部门的招生宣传梯队中，所以每每学历红利强势，招生就愈发困难。

对地方来说，搭建两套体系也浪费颇多，有并轨的诉求。对此，国务院曾多次发文要求开放高职序列，但技工学校经费来源相对少（日常经费主要来自地方社保），最高层次的技师学院要达到高职设置标准，都困难很大，入口也遭到对方严守；对应的反制措施则是以二者层次对标不清为由，职业学校的学生获得职业技能鉴定证书相对不易。僵持之下，近年来一些地方也自发搞出了职技合并、各引所长的实践，但总体上仍以对峙为主。

2008年10月29日，十一届全国人大常委会将修订职业教育法作为教育法律中惟一的立法规划。人大教科文卫委员会在次年发布的相关调研报告中，就曾明确将“多头管理、政出多门、资源分散、效益低下”作为突出问题，认为应该“从中央开始，按照一件事原则上由一个部门管理的大部制要求，将职业教育统一管理”。

财新了解到，第一次修订草案由教育部门编制，2011年6月正式提交国务院审议，但经历了激烈讨论，未收获更多共识。其时正值“十二五”开局之年，也是党的十八大召开和政府换届的准备之年，这一草案最终在国务院层面留滞三年之久，结果固定在了“仍须再修改”。

2015年，第十二届全国人大常委会对职业教育法进行执法检查，时任委员长亲任检查组组长，这在人大历史上属首次。这一轮，人社部门获得了更大的参与空间，国务院法制办特别建议教育部会同人社部共同完成，教育部与人社部也确实都曾分别单独草拟修订稿，内容几易，但想法差距较大，最终均未正式提交给国务院。

2018年，新一届人大又一次将职业教育法修订列入立法规划，教育部再次领头，于新冠疫情前夕进入社会公示意见征求。这一版本长跑近三年，终于在本届政府任期的最后一年完成了修订；进展至三读期间，仍有诸多重要改动。

回看修法历程，历次启动都以教育部门为主，每到大的进程节点，又需要取得人社部门的共识。不可回避的是，关于职业教育的调整，各部门都有自己的思路，两个部门各自肩负着的又是“教育公平”与“就业公平”两大社会柱石，前者要改变职业教育矮人一等的不公，亟须将其层次推高；后者则需要守住就业，把握人才评价的平衡。

教育本位的出发点很好理解，要把职教做成一个类型，最直接的方式就是“普教有什么，职教就有什么”。于是入口处的普职分流要确定，补贴政策要固定；纵向上的学历要延长、要升格，横向上要能和普教互换、融合；如此，出口处的评价标准自然以学历为主，附加的技能证书体系推向社会构建；另外，既然职业教育的子体系是学校教育和培训教育，技工学校目前的归口就没有合理性，应该统一。

人社本位的思路也是明确的。职业教育发展到今天，人社部门事实上不具备足够的能力和精力完全接管，但“守土有责”，现有的归口框架不能动摇。在此基础上，既然职业院校可以升格，技工院校也要层层对标，学历上要争取同等地位，资源分配上应该公平对待。另外，既有法条几乎都是围绕学校教育设置的，职业培训应当单立一法，而且应当是大法，围绕所有的职业技能开发，把职业教育法囊括其中，人社部门的站位要统领到劳动者的“终身教育”这一高度。

其中，业务归口是最具争议的问题。数以千计的中高等学校对应的编制、职称、干部岗位池、人财物以及可以撬动的财政资源，很难在一部法律的讨论中达成新的平衡。

从结果上看，职教本科成功入法，但仅明确了本科；中职免费政策倒出现了逐渐松动的可能；各版本草案中，教育行政部门“指导/授权”的条款减少，更多突出了行业主管部门、企业和相关社会组织的职能；强调了县一级的职教发展，县级“职业教育中心学校”这一机制将由教育部门担纲开展。

技工教育终得露出，并获得“大力发展”的要求，现有各办学形式也得到展示，确立了进入高职序列的法律基础，但技师学院没有能成功对标本科，层次上矮一梯队；职业培训被囊括其中，未能单独立法；省级、各部门共同参与的统一招生平台制度确定；新法最终坚持了以就业为导向。

一个是学生培养思路，一个是就业用工思路，多年来，两部门都在各自的体系里分别解释职业教育的内涵。如中国特色学徒制下，既有教育部门主导的现代学徒制，也有人社部门主导的企业新型学徒制；人社部门开展职业技能大赛，技工院校领责在世界技能大赛中主要斩获；教育部门开展职业院校技能大赛，首届世界职业院校大赛将于今年6月开幕。

中国的职校管理者和研究者，大多有过对德国双元制的考察或研究经验。这种被视为职教改革“理想型”的模式，有着行业组织的深度参与，从专业、招生上的信息对接，到培养上的资源投入，再到评价、待遇上的标准制定。企业的责任被行业规则整体约束，教育的成果再回补行业集体享受。诸多错配难题，每每讨论至深处，最终都指向这个缺失的环节。

在深化证照分离改革的今天，人社部门把握的门槛证书已经大幅度清理，推向社会的评价机制，尚“破而未立”；教育部门获准绕开沉疴，试图从职校毕业出口处，主导建立“1+X”制度（学历证书+若干职业技能等级证书），但“运动员”与“裁判员”如何平衡，参与企业标准怎么变成行业标准，都与其业务范围距离较远，探索显得尤为艰难。

5月1日新法正式实施，教育部正加快考评职业本科，“升本建设指挥部”日渐活跃在诸多高职的公告中；除学校整体升格外，近期一批职业本科专业设置得以迅速通过。据财新了解，今年各级职校获得的职业本科专业备案已超过100个，下半年的职本招生有望得到大幅扩充。

人社部门则出台了“新八级工”制度，在现有五级制度上，下限增加学徒工，上限增加了特级技师、首席技师，要求待遇体系直接分别对标正高级职称和企业高管，各省首批试点企业也已经出炉；同时，技工院校全面启用新版毕业证书，增加专业、培养层次、就读形式以及人社部证书查询网址，力求在体系独立与培养含金量上达成突破。

修法参与者大都感慨修法之艰难，对最终版本不应苛责，它最终能够成功出台，照顾到了多方诉求上的“全面”，更加统一、坚定的发展思路则有待未来。在实践上，新法实施后，还需要国务院、各部门和地方都拿出实施细则，而条条块块要真正形成合力，尚不是此次修法可以回答的问题。

1979年，职业教育建制主要还有中专和技校残存，但普通高中对应届初中生的虹吸达到了92.6%，大学招生与应届高中生的数量对比则高至1∶26.4。扭转中等教育结构的不合理，解决各行各业的人才稀缺，是不亚于高考恢复的教改重头。中央层面于是放开了各种限制：“国家可以办，厂矿企业可以办，集体和个人也可以办⋯⋯一面劳动，一面学习⋯⋯（学习年限）可长可短，不强求一律。”

1985年，中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，进一步确定了分流的目标：“我国广大青少年一般应从中学开始分流⋯⋯力争在五年左右，使大多数地区的各类高中阶段职业教育招生数相当于普通高中。”落实在各级行政部门的具体工作里，即要在1990年前后实现二者的大体相当，所谓1∶1的职普比就此诞生。

上世纪80年代的基本旋律，是在极其有限的投入下恢复教育，要实现职普比的目标，主要依靠现有普通高中的仓促改办。到1989年底，全国涌现出9173所职业高级中学，在校生规模扩张到282.3万人，这种新机制是今天中职学校的主体。

到1990年，全国高中阶段职业学校招生数从1980年的21%上升到了48%，其后逐渐超过普通高中，职普比稳定到了六四开的局面。1980—1997年间，普通高中的数量则从31300所缩减到了13880所。

这期间，职业教育其实存在相当长一段“不落下风”的状态。在毕业包分配的计划体制下，中专毕业生作为“蓝领”干部，依然是令人艳羡的“铁饭碗”。在一些地方，只有中高考竞争中的佼佼者才能得此机遇。各类型的职业学校此时也多少有着行业、企事业单位、部门、地方的联合共建与岗位保障，成为国企工人甚至技术干部，意味着稳定和城市户口。

但职普比大体相当甚至六四开的神话背后，还有着所有制类型拓展和经济体制转型的大浪潮。上世纪90年代的国企下岗潮和先后两轮的政府机构改革，尤其是中央各类工业专业经济部门的消失，让一众行业闻名的职业学校“没了娘”，进入国民教育体系。职业教育的投入责任开始集中向地方，但同时推进的分税制改革，也注定地方政府的承接能力限度分明。

1996年，职业教育法诞生，高等职业教育获得法律固定。政策上的推进方式为高等专科学校、短期职业大学和独立设置成人高等学校改为高职主体，重点中专补充，是为“三改一补”。但在此期间，高等教育还一直有着“共建、调整、合作、合并”八字方针的指导，这场仅次于1952年院系调整的大改革，涉及高校900余所，597所高校合并组建为267所。其中，最好的中专学校也不过是处级单位，副厅级的高专、正厅级的本科、副部级的重本，吸引力不言而喻。

无论是用脚投票还是不得已为之，优秀的专科院校都大量以被并入或合并的方式组建成为本科院校，高等职业教育在获得法律地位伊始，就面临着空心化的风险。这一链路自下而上，挤出的高专席位，还有着大量中专、职业高中合并或升格填补。

未及细思量，世纪末，高校扩招的大幕拉开。1999年，教育部出台《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出到2010年，高等教育毛入学率要达到适龄青年的15%。招生指标疯涨以及“985”“211”等工程相继落地，牵引着高校大举扩科，综合型大学蔚然成风，对于应用技术型人才培养的探索完全让位于高等教育的大众化。行动五年间，全国本科招生规模增加了3倍有余。

有研究者以《中国教育年鉴（1998）》统计的428所专科院校名录为准，比对2016年的全国高等学校名单，发现其中340所最终升格成为本科院校，升格比例高达79.4%。时任国家教委职业能力技术司司长杨金土撰文回忆说，高校扩招初期，某省份两年内高等教育学校数和招生数翻番，但其招生所需添置的高教设施大多来自中等职校；相关负责人初步估算，一两年间，该省普通中专划转高教的资产就在10亿元以上。

这种挤压也体现在财政上。1996—2000年，国家财政预算内职教经费占预算内教育总经费的比重从11.53%降为8.42%；2001年和2002年，进一步下降到7.27%和6.35%。到2004年，作为职教入口的中等职教在校生规模（含技校）占整个高中阶段教育的比例，从1998年的60.02%直线下滑到38.6%。

2002年、2004年、2005年，中央先后召开三次全国职业教育工作会议（改革开放至今，共召开过七次），力图扭转职业教育的下滑。2005年，中央财政开始对中职学生逐渐叠加奖贴政策，并在2009年固定为完全免费。到2010年，高中阶段职业教育在校生的比例，从跌破四六开回补到47.78%。

但民众对职普分流的耐心已在加剧流失。10年后，中职在校生规模连续四年下降，到2014年仅占全国高中阶段就学总人数的42.09%，招生占比也只有43.76%，跌破了相关文件中45%的控比底线。到2018年，中职在校生占比终滑至39.53%，之后再未能回到“四成时代”。

近几年，随着民办教育招生秩序的规范，分流的尖锐性也在逐渐凸显。特殊如北京，中招规划3∶7的职普比已经远低于各地；依靠户口隔离，实际涉及分流压力的本地家庭寥寥，今年3月还进一步开放了部分尾端高中直接登记入学。2020年登上热搜的湖南怀化，出现了数百名民办高中新生入学之后，因违规招录被“清退”，家长苦等无果，甚至没有学籍也要坚持上普高的尴尬局面。

而对办学者来说，高校扩招的余波，让许多职校至今仍“困”在招生里。在剧烈变革的时代，职与专，专与本，层次与类型，特色与导向，职业教育的许多基础性问题尚没有得到回答，就被囫囵裹入了浪潮，沿着等而下之的路径俯冲。学校教育唯学历层次与行政级别的体系，却因此愈见坚固。

时隔20余年，法律终得修订，高等教育的毛入学率也已经超过50%，但基层需要的，不仅是站位上的支持，而是在战略上能否不把职教摆在牺牲的“突出部”？思路上，能否不要频繁“创造”，扎实做好眼前的办学质量，务实一点？

“以职业院校现在的条件，我们对教育的要求是不是太高了？”金朝感慨道，刨除基础思政课时和实习实训时间，一个高职学生的在校时间满打满算只有四个学期。而标准的课程设置里，既要教理论，又要教实践；既要教技能，又要教管理，恨不得通过几个学期的学校教育，就把学生一辈子的发展路径都铺设完。

调研时，金朝也曾与小龙虾专业的老师交流学生的未来：“如果一个学生可以毕业去小龙虾厨师的岗位，意味着从铁砂练习到真虾炒制，他可以做到连续颠勺1000次。吃得这个苦、练下这样基本功的孩子，你为什么非要去愁他的未来会不会受限呢？”