【实证翻译】二元土地制度、户籍制和中国流动人口的城市福利权

导读

为何中国的户籍制度改革步履维艰？作者基于2021-2022年在广州及周边城市的实地调研，指出二元土地所有制是关键原因。该制度使政府能通过土地销售获取巨额收益，同时将城市短期劳动再生产成本降至最低，例如城中村提供了工人廉价的租屋，解决了住房需求，而乡村土地的存在又弱化了打工者获取城市户口的动机。这一结构削弱了地方政府改革户籍制度或向农民工提供福利、社会保障的动力。进城打工者的子女，时至今日仍无法在大城市内平等入学。作为比较，越南的单一土地所有制则促进了户籍改革，但政府本身提供社会保障的能力也有限。结果，两国都没有为进城工人和其子女提供足够的保障和教育资源。

关键词：流动人口、户籍政策、流动儿童、教育、城乡

译者：小凯

校对：鱿鱼丝

正文

原文：Dualist Land Regime, the Hukou System and the Welfare of Migrant Workers in Chinese Cities

作者：Zhihang Ruan

发表：2024年

为什么尽管中国中央政府多次试图改革户籍制度，但许多中国城市的农民工仍然被剥夺了平等享受福利待遇的权利？本文根据2021年至2022年初在广州及邻近城市进行的13个月的实地调研所收集的材料，证明了二元土地所有制使中国的户籍和福利体系不平等得以延续。这种二元所有制使得中国政府能够最大化土地销售收入，同时将城市短期劳动再生产的成本最小化。由此带来的财政收益和经济优势减少了地方政府改革户籍制度或向农民工提供福利待遇的动力。作为补充观点，本文还介绍了越南的案例，越南采用统一的土地所有制系统，促进了更为重大的户籍改革进展，但限制了政府提供福利的能力。当中国政府不愿意为农民工提供福利待遇时，越南政府则是没有能力提供。

如何解释中国户籍制度的牢固性

对中国户籍制度的研究已经很多，该制度的顽固性和对农民工的持久影响已被广泛认可。从以往的研究中，我们了解了户籍制度如何演变以及它如何继续影响农民工。但很少有研究明确地论证了为什么经过几十年的经济改革后，该制度仍然如此顽固，其影响如此持久。最近，一些研究人员利用次国家分析和个人实验来解释地方条件、政府激励措施和移民偏好如何影响户籍改革。然而，这些研究无法解释为什么（中国）大陆在户籍制度改革方面总体进展缓慢，并且与台湾或越南相比，为农民工提供的福利权利有限。

本文通过考察与户籍制度相关的不同制度，论证了二元土地所有制在维持户籍制度，以及外来务工者与城市居民之间福利权利的差距方面发挥着关键作用。在二元土地制度下，国家拥有城市土地，而集体所有着农村和郊区的大部分土地。先前研究经常指出，二元土地所有制（或农村土地集体所有制）与户籍制度有着密不可分的联系。然而，对二元土地所有制起源的详细探讨表明，其在 1982 年宪法中的形式化有其独特的动机，并不一定与户籍制度直接相关。后来，从 1990 年代开始，与宪法制定者的初衷——通过将农村土地留给村集体来尽量减少与农民的冲突背道而驰，这种二元做法导致了中国政府大量征地和可观的土地出让收入。

本文认为，二元土地所有制也支撑着户籍制度的持续存在。图 1 详细说明了它们之间的关系。在城市（即农民工流入地），源于二元土地制度的城市中心及其附近集体土地上的大量非正式住房，为农民工提供了负担得起的居住选择。这些居住安排降低了他们的短期生育成本和他们对国家定义的城市权利的迫切需求。国有土地上的住房价格昂贵且数量有限。政府出售土地获得的巨大利润降低了其改革户籍制度的动力。相反，政府利用户籍制度将福利待遇与正式财产所有权和居住地挂钩，以拉高房价。同时，在农民工的家乡，农村土地集体所有制迫使他们保留他们在村里的户口。这降低了他们争取城市户口和制度改革的动力。

先前研究论证了农民工家乡的土地制度如何降低他们对城市户口的需求。本文则聚焦于城市的二元土地制度及其如何影响户籍改革。为了佐证我的论点，我将展示在 2020 年 12 月至 2022 年 1 月期间于广州及其周边城市 (即珠江三角洲，以下简称 PRD) 以及在 2022 年 5 月至 9 月期间于胡志明市 (HCMC) 进行的实地研究中收集到的证据。我在中国对农民工、高校毕业生、非政府组织工作人员、工会人员、村干部和村民、当地研究人员、政府官员和房地产从业人员进行了 75 次半结构化访谈，并在越南进行了 26 次访谈。此外，我还参与了广州两个城中村和一个封闭式社区的参与式观察，其中一个城中村是小溪村（化名），我在这里居住了八个多月。另外，我还收集了超过 60 本县志和年鉴、超过 1000 份与中国农民工福利政策和土地管理相关的政策文件，以及越南的约 100 份文件。我使用 NVivo 对访谈记录和笔记进行编码。在整个实地研究过程中，我不断将政策文件与访谈记录进行交叉引用，以使受访者的经历情景化，并了解政策在基层的实施情况。

户籍制度和中国农民工的福利体系

根据中国 2021 年的数据，有 3.85 亿人在户籍地以外的城镇居住，成为流动人口。过去四十年间，户籍制度对流动人口福利的影响在多个领域有所减少。例如养老金和医疗保险，中国目前实行双轨制，即针对就业人员的职工保险和针对非就业人员的居民保险。居民医保与户籍地挂钩，但待遇远低于不与户籍挂钩的职工保险。无论雇员是否有本地户籍，其雇主都必须为其缴纳社保和公积金。因此，在 2010 年代，关于职工社保项目的纠纷成为集体劳工行动的重要原因之一，而居民医保项目则鲜有纠纷。

户籍制度的影响仍然存在，主要体现在教育和住房补贴方面。本文将重点探讨中国二元土地制度如何影响农民工及其子女的住房和教育权利，并进而维持了户籍制度的存在。

中国外来务工者的住房

和世界其他地方的移民一样，找到栖身之所是中国农民工刚到城市时首先要解决的问题之一。然而，不同国家可供移民选择的特定住房类型，以及住房与移民福利权利的关联性存在差异，并且往往受到该国土地制度的影响。中国二元制的土地所有制为外来务工人员提供了临时性的解决方案，这些解决方案以较低的成本满足了他们在城中村的基本居住需求，暂时缓解了他们对国家规定的城市权利的迫切要求。

根据中国流动人口动态调查，2017 年，62.9% 的流动人口居住在租赁房屋中，18.9% 的流动人口拥有自有住房，11.9% 的流动人口居住在单位提供的免费宿舍内。中国城市的租赁市场提供着多种类型的住房。收入较高的大学生和白领通常租住在高层公寓楼的房间里。收入有限的流动人口如果住在高层公寓，通常是和多人挤在一个上下铺林立的房间内，或者住在地下室或人防工程里。

在城市发展过程中，特别是在珠三角地区，有很大一部分外来务工人员居住在城中村。据广州市流动人口服务局统计，2019 年广州市 996 万流动人口中，有 495 万人居住在城中村。而深圳市的比例更高，据估计，深圳市总人口的 70% 以上居住在城中村，流动人口的比例只会更高。在北京，直到 2017 年大兴区发生火灾后，许多城中村被拆除之前，该市也有很大一部分流动人口居住于远离市中心的非正规城中村里。

中国的城乡二元土地体制和城中村的诞生

城中村是中国城市独有的一种现象，源于中国二元制的土地所有制。这些居住区之所以被称为村庄，是因为它们即使位于大都市的核心地段或附近，周围都是建在国有“城市”土地上的现代建筑，但村庄本身却建在集体所有的“农村/城郊”土地上。农村/城郊土地和城市土地的区别在 1982 年的宪法和 1986 年的土地管理法中得到了明确定义。直到 2019 年最近一次修订土地管理法之前，任何需要建设用地的组织或个人，除少数例外，都必须申请国有 (即城市) 土地。集体土地主要用于农业和村民居住。当城市扩张需要土地时，大多数情况下，农村/集体土地必须首先被国家征收，然后转换成 “城市” 土地。

中国在 70 年代末和 80 年代末的经济改革之后，沿海地区经历了快速的城市化进程。为了获得建设用地，城市政府不得不征收城市周边属于村集体的农村/城郊土地。这些村庄的农村土地包括农田、村民宅基地和乡镇企业及其他公共设施用地。宪法和相关法规赋予城市政府以 “公共利益” 的名义征收集体土地的权力。征地补偿标准按照土地管理法，根据农田的农产品收益来计算，通常很低，尤其是对于农田来说。但由于村民只能从农田中获得有限的收入，因此地方政府在村干部的配合下征收农田相对容易。到 1996 年，广州市政府已经征收了几乎所有位于石牌村的农田，该村距离广州未来CBD珠江新城不到两英里，是一个城中村。

然而，当涉及到村民住宅财产和土地的征收和拆除时，情况就不同了：城市政府必须考虑到村民的住房和安置需求，并提供令人满意的安置方案，以避免上访和抗议。因此，与农田相比，征收农村居民土地的经济和政治成本要高得多。结果，在许多中国城市的城市蔓延过程中，特别是珠三角地区，靠近市中心的农田大部分已被征收，而居民土地往往未被触动。这种对不同类型土地的非同步征收，催生了城中村现象的出现，即村民 “农村” 的宅基地和房屋被政府征收用于城市建设的 “城市” 土地上的摩天大楼、购物中心和公园所包围。

城中村为外来务工者提供的便宜住房

但村民和村集体保留的宅基地最终是如何成为容纳数百万流动人口的居所呢？这也是二元土地制度带来的另一后果。1988 年宪法修正案使土地使用权的转让合法化。然而，在农村和城郊地区的集体所有制下，村外人无法合法获得土地使用权。建在农村宅基地上的房屋卖给非村民后，就被称为 “小产权房”。非村民，包括城市居民，只能非正式或非法购买这些房屋，与村民或购买城市土地房屋的人相比，他们的产权少且不稳定。因此，建在农村宅基地上的房屋的购买价格要低得多。

然而，二元土地制度对租金的影响微乎其微。除了下面将详细讨论的近年的一些案例外，租户通常只需要一个栖身之所，并不关心房屋的法律地位。为了满足流动人口迫切的住房需求，地方政府允许在农村和城市土地上建造的房屋出租，农村土地上的房产在租赁市场上与城市土地上的房产具有相似的法律地位。例如，早在 1987 年，广东省政府就出台了一套有关城郊地区租赁的规定，涵盖了城市居民和村民拥有的私人房屋以及集体拥有的建筑物的租赁。1996 年，广州市房屋租赁条例涵盖了城市土地上的商品房租赁和农村宅基地上的私人房屋租赁。此外，深圳市还出台了针对农村土地上租赁住房的专门规定。尽管土地法严格禁止农村土地和房屋转让，但农村房屋在租赁市场上的法律地位与城市土地上建造的房产类似。

因此，虽然二元制限制了村民的退出选择（例如，以合理的价格出售农村财产），但它允许他们收取土地租金。随着经济改革和大量外来务工人员的涌入，城市对住房的需求巨大。由于城市蔓延，曾经位于城市边缘的村庄发现自己靠近了市中心。尽管政府已经征收了大部分农田，但居民土地仍掌握在村民手中。为了从中获利，村民拆除了旧房，在其被分配用于个人使用的小块宅基地上建造了多层建筑。

由于农村宅基地和房屋不能合法出售给非村民，因此房屋和周边环境的质量和舒适度对村民来说并不重要。相反，他们优先考虑最大化宅基地的建筑面积并尽可能多地出租房屋。每个城中村都涌现出数百甚至数千栋高层建筑。例如，从 1990 年代后期到 2004 年，广州棠东村村民共建成约 400 栋新房，总建筑面积 16 万平方米。这些新建房屋大多为六至八层，每层有多个套房——而且大多数都是在没有政府任何官方许可的情况下建造的。

城市村民通过尽可能利用所有可用土地建造房屋（通常不考虑周围环境、建筑美学或合法建筑许可），无意中为流动人口提供了相对廉价的城市住房。这些房屋提供基本的设施，例如电力、自来水、独立厨房或烹饪区和厕所，价格远低于国有城市土地上建造的公寓。例如，2021 年在广州租一套带卧室、烹饪区和厕所的工作室 (单间) 需要 500 到 1,000 元人民币/月。一套位于地铁站附近的城中村一房一厅一厨一卫的公寓每月租金为 800 到 1,500 元人民币。相比之下，在相同位置的城市土地上租一套公寓要贵两到三倍。

城中村里的流动人口

尽管城中村的居住条件远非理想，但低廉的租金、独立的居住空间、靠近市中心以及整体便利性吸引了许多外来务工者。一些租户是中年或老年农民工，经常带着家人一起居住。另一些则是刚出校门的年轻人，在城市里开启他们的冒险之旅。

Yanni（化名）是我采访对象之一，她从小就生活在城中村。她出生于 1990 年代广东省西部的一个村庄。Yanni四年级的时候，全家搬到了广州，在城中村里找到了住所。她父亲在建筑工地打工。在采访中，她告诉我，她的父亲有一段婚外情，这让父母关系变得紧张。父亲很少回家，母亲则在附近的玩具厂打工，独自抚养两个孩子。城中村负担得起的租金，再加上靠近城区的工厂，使Yanni的母亲能够养家糊口，抚养两个孩子。

制造业的农民工并不是城中村租户的唯一群体。Hui（化名）2008 年大学毕业，对于英语专业的人来说，那个时期找工作特别困难。她和姐姐一起从湖北搬到了广州找工作。经过几个月的寻找，她在广州一个偏远镇的工厂找到了一份工作。她在工厂待了两年左右，期间她和三位年轻的女同事共用工厂里的宿舍。尽管生活成本低，但她觉得工厂和宿舍的生活很单调。她回忆说，她和室友们周末除了去附近镇中心闲逛以外，没有什么可做的。小镇里最 “现代” 的地方就是一家肯德基餐厅，这足以说明小镇生活是多么的乏味。用她的话来说，她被大城市的繁华所吸引，于是搬到了珠江新城，当时广州新建的CBD的一家写字楼工作。2011 年，她和当时未婚夫在中央商务区附近的一个城中村租了一间带烹饪区和卫生间的房间，每月租金 350 元人民币。像Hui一样，许多来自农村的大学毕业生发现，城中村为他们毕业后在城市里提供了一个负担得起的居住地。

当我 2021 年采访Min（化名）的时候，她20 多岁。她的年薪接近 30 万元，比她大多数大学同学都高。但即使收入相对较高，Min也住过珠三角地区好几个城中村和封闭式小区。2015 年，她还是湖南的一名大学生时，就在深圳市中心附近的一个城中村租了一个房间。房子隔成卧室、卫生间和小厨房，每月租金 1500 元。在深圳接下来的几年里，由于租金上涨、与室友发生矛盾、居住条件差和通勤距离太远等原因，她搬了七次家。住在封闭式社区时，为了省钱，Min不得不和其他房客合租公寓；而住在城中村时，由于租金低得多，她可以自己一个租一套公寓。

广州和深圳许多城中村靠近市中心，并且提供大量非正式住房，这让农民工能够住在工作地点附近，避免长途通勤。此外，相对较低的租金使他们能有足够的空间与家人同住。这使他们能够用有限的收入来满足基本的劳动再生产需求。反过来，政府可以保持较低的劳动力成本，并且减少了向流动人口提供正式福利的压力。

越南城市的单一土地制度

在越南，单一的土地所有制限制了市中心非正规住房的供应。越南 1980 年宪法确立了单一的土地所有制，所有土地归全民所有，由国家代表。1986 年以后的经济改革使土地使用权分配给个人，所有权仍然归国家。与中国不同，越南的单一土地所有制模糊了农村、城郊和城市土地之间的界限。以前属于“农村”的土地可供转让，使村民没有动机把这些城市核心土地转化成可供城乡移民廉价租赁的房屋。相反，大多数出租房都位于郊区。胡志明市建设局 2022 年的一份报告显示，出租房 (nhà trọ) 容纳了胡志明市 150 万工人。然而，在市中心的核心区，例如第 1 区和第 3 区，出租房的容量占总人口的比例不到 5%，而在郊区则达到 30-40%。这与中国大陆的城市形成鲜明对比，中国大陆许多城中村都靠近市中心。便宜住房的分布导致越南移民的通勤成本更高。

二元土地制度和外来务工人员子女的入学

二元土地所有制虽然促进了城中村租赁房供给，但也导致了国有城市土地的房价极度上涨。由于限制集体所有土地和建于该土地上的房屋的转让，地方政府变成了主要供应者，并能够垄断主要的城市土地市场。为了抬高房价，从而增加土地出让收入，目的地城市的地方政府经常利用户口制度将流动人口子女的受教育机会与正式产权和居住权挂钩。二元土地制度带来的巨额土地出让收入阻碍了户籍制度的实质性改革。

在中国的城市，对于农民工来说，让孩子进入城市公办学校一直是一项艰巨甚至不可能完成的任务。这些孩子通常只有两种选择：留在城市上民办学校，或者回到父母的户籍所在地接受免费的公办教育。由于无法进入城市公办学校，许多农民工被迫将孩子留在老家。根据 2020 年人口普查，有 6693 万儿童被留在户籍所在地，而他们的父母一方或双方已外出务工。

早在 2001 年，国务院就要求目的地城市的当地政府承担接纳流动儿童入学的责任。然而，中央政府并没有提供多少政策实施的资源。由于缺乏激励和资源，许多地方政府一直不愿为所有流动儿童提供教育。相反，他们制定了各种政策，有选择性地提供受教育的机会。流动儿童被纳入一个等级制的公办学校入学制度，根据他们及其父母是否有当地户口、合法拥有房产、或是租住正式或非正式住房等因素进行划分。对该等级制度的分析表明，这些努力的动机是为了最大限度地提高土地出让收入。

户籍、房地产和子女入学权

在中国的大部分城市，获得公办学校学籍最重要的条件仍然是当地户口。然而，房产所有权也变得越来越重要。例如在广州，拥有广州市户口几乎可以保证孩子可以在广州上公办学校，但是具体可以上的学校则并不是由户籍完全决定的。学校名额的分配遵循“就近入学”的政策，原则上学生住所和学校的直线距离不应超过三公里；但是，对于拥有当地户口并且父母在附近拥有房产的孩子会优先考虑。

例如，在广州的天河区，第一批被分配学位的学生是所谓的“地段生”，他们的户口登记在父母拥有的房产上（“人户一致”），该房产与特定学校相邻。拥有广州户口但没有在市内拥有房产的学生，则必须首先证明他们在该区拥有“稳定合法住所”（下文讨论），这些孩子被称为“统筹生”，只有在所有“地段生”都被分配了学籍之后才会被考虑。因此，学生最终会被分配到哪所学校并不确定。

在学校学位分配中，房产所有人得到优先考虑，这源于土地出让收入和房地产市场对地方政府的重要性。许多农民工渴望购买公寓，希望能让孩子入学公办学校。然而，正规住房极高的房价使他们无法在他们居住的城中村附近购买公寓；他们被迫前往房价较低的周边区县或邻近城市。

Boying (化名)的丈夫经营着一家小型贸易公司，他们家一年的收入有好几十万人民币。与小溪村的大多数其他农民工家庭相比，阿梅的家庭收入相对较高。但他们仍然买不起城中村附近，价格高达每平方米六万元的公寓。因此，他们选择在价格约为每平方米一万五千元的郊区购买了一套公寓。拥有这套公寓意味着他们可以把女儿送到封闭社区的公办学校上学。Boying解释说，“买那套公寓绝对是为了上学。”

Boying 的朋友Xianlan (化名)也做出了类似的购房决定。她和丈夫在距离小溪村大约100公里的中山市买了一套公寓。Boying和Xianlan都希望能买一套公寓，让她们的孩子就在市区公办学校上学，让一家人团聚。几年前，阿梅曾提议，如果女儿无法在广州上公办学校，就把她带回丈夫的老家，让老人帮忙照顾。但她丈夫拒绝了，说孩子应该待在父母身边，不能成为“留守儿童”。尽管困难重重，他们还是希望一家人能在一起。听到我们的讨论，香兰四岁的女儿嘟囔着，“我不想成为留守儿童。”Xianlan 安慰她说，“你肯定不是留守儿童。”

据村里的社工 Jie 介绍，还有类似的案例，为了给孩子上学提供保障，农民工会在郊区或周边城市购买公寓。然而，对于大多数外来务工者来说，即使是在城市的边缘购买一套公寓，也超出了他们的承受能力，他们得透过其他方式让孩子留在城里，并尽可能为他们争取公办学校的名额。

非本地户籍就读公办学校的途径

对没有城市户口的农民工来说，把孩子送进城里公办学校一直非常困难。以前，一些外来务工者可能会贿赂官员或学校校长让孩子入学。近年来，许多城市通过实施积分制度使这一过程变得正式化。先前有研究分析了积分制度如何加剧农民工及其子女在福利待遇和受教育机会方面的不平等获取。然而，很少有研究透彻地检验该制度与土地出让收入和二元土地制度之间的联系，这正是本节和下节的重点。

积分制度是一种吸引外来务工人员的措施，但并没有系统性地改变户籍制度。2009 年，邻近广州的中山市率先试行积分制度。流动人口可以根据积分申请当地户口（积分入户）或无需当地户口就让孩子上公办学校（积分入学）。此后，这项政策被推广到其他城市，如今珠三角大多数城市都采用积分制分配公办学校学位给流动儿童。该政策在不同市区甚至区县之间存在差异。但通常的要求是需要办理当地居住证。此外，他们可能还需要提供在所在城市或区的就业证明、居住证明和/或社会保险证明。满足这些要求并不能保证孩子能上公办学校 - 每年都有招生名额限制，家长需要和其他家庭竞争学校学位。

每个区县市都有自己复杂的积分计算系统，但最重要的因素都与父母对城市的“贡献”相关 - 根据父母的教育程度、技术技能、缴纳的社会保险金额、拥有的专利或创造的创新成果、缴纳的税款、在区的居住年限、献血和其他志愿者工作等方面授予积分。2016 年，中央政府要求地方政府主要依据务工人员的居住证来登记流动儿童入学，并简化申请所需的程序和材料。因此，许多城市增加了外来务工者可以随时间累积的积分 - 例如，根据持有居住证的时长和缴纳社会保险的年限来计算积分。

尽管如此，许多地方政府仍然优先考虑年轻、受过良好教育、拥有正式工作并缴纳更多税款的外来务工者。

鉴于地方政府通过出售城市土地获得巨额利润，他们有动力优先考虑城市内的房产所有人。外来务工者的住房状况会影响他们可以累积的积分，从而影响他们孩子入学公办学校的机会。通常情况下，拥有城市土地上的正式产权房屋的父母比单纯租房的父母能获得更多积分。图 2 展示了 2022 年流动儿童父母在珠三角不同区县市购买或租赁房屋所能获得的积分。在大多数区县市，租房者要么因租房得不到任何积分，要么在同一评分项目上获得的积分比房主少。例如，在东莞和中山，房主分别比租户可以额外获得 20 分和 100 分，分别占申请人总积分的 4.88% 和 6.68%。

深圳市拥有一个更加复杂的系统，该系统对儿童进行区分。所有小学和初中入学儿童都会根据其户籍状况和家庭房产所有权进行分类。例如，龙华区以制造业和大量流动人口而闻名，这一区将儿童分为六组，如表 1 所示。然后在每个类别中对申请人进一步排序 - 例如，根据家庭购置或租赁房产的时长。第 1 组的儿童将首先被分配到学校学位。剩下的任何学位将提供给第 2 组的儿童，依此类推。没有深圳户口且没有在区内拥有房产的流动儿童（第 6 组）几乎没有机会获得公办学校的学位。

广州是 2016 年最早尝试“租购同权”政策的城市之一，体现在其积分制度中。根据 2018 年至 2021 年实施的积分政策，“合法租赁房屋”每年可以累积 2 分。该项目的最高积分限制为 10 分，与拥有正式产权房屋的人相同。然而，“合法租赁”的定义随着时间的推移发生了变化，如下节所述，在城中村租房的外来务工者现在处于该制度的劣势地位。

非正式住房和儿童受教育权

积分制度除了区分房屋产权所有者和租户，也区分了正规租赁和非正规租赁的住房，因而歧视了居住在城中村和其他非正规住房中的农民工。

正如上文提到的，外来务工者可以根据他们在当地持有居住证和缴纳社会保险的时长累积积分。在广州，他们还可以通过登记租赁合同来获得积分。因此，对于那些没有良好教育背景、房产所有权或税款缴纳记录的务工者来说，提前准备是积累积分.缩小与其他学生差距的唯一途径。2018 年至 2021 年，广州市内持有居住证一年的申请人可以获得 3 分。每年租房获得 2 分，最高可达 10 分，并且他们每年每缴纳一种社会保险可获得 1 分。但居住在城中村和其他非正规住房中的外来务工者处于劣势，原因有以下几点。

首先，住在城中村可能会在申请居住证时造成困难，而居住证是申请学位的最低要求。广州市各区的居住证办理标准并不相同。例如，在小溪村办理居住证相对容易，因为每个房东都持有村委会颁发的租户登记册。租户在住房内居住六个月后，可以拿着登记册到相关部门申请居住证。在其他一些地方，办理居住证就困难得多。

2021 年，Hui (化名)住在距离小溪村五英里远的另一个城中村。自 2008 年搬到广东以来，她一直没能办理居住证。2021 年初，她和丈夫以及两个孩子住在每月租金 950 元的 24 平方米房间里。但由于房屋的合法性问题，他们无法申请居住证。正如她所说，“住在那里也无法办理居住证，也不知道是怎么回事。好像是（房东）没有交税。派出所不肯帮我的申请盖章。” 由于没有居住证，她无法通过积分制度为孩子申请公办学校学位。因此，她和丈夫每年不得不支付每个孩子近 2 万元的民办学校学费。

其次，除了居住证之外，合法稳定的居住地对于累积入学积分也至关重要。为了证明这一点，租户必须提前登记他们的租赁合同。在 2021 年之前，要在小溪村登记合同，外来务工者需要携带房东身份证复印件、租户登记册和自己的居住证到村委会。工作人员会给租户一份合同模板，上面要记录租户所租房屋的位置、类型和每月租金。房屋租赁收入的税费并不高，大约每年 100 到 200 元，直接交给村委会。只要房东不向村委会申报租赁合同，他们就可以逃避这些费用。只有租户需要居住证明时，他们才会去办公室登记租赁合同。因此，所有的税费都由租户承担。

假如房东愿意提供身份证和租户登记册，那么获得居住证明就并非难事。然而，这种情况在我进行田野调查期间发生了变化。2020 年 7 月，广州市出台了一项新的房屋租赁管理规定，该规定要求登记租赁合同时必须出示“房屋产权证或其他证明房屋合法性的材料”。这项新规定给那些需要登记租赁合同以便子女入学的租户带来了巨大麻烦。由于城中村的许多房屋都是在未经政府批准的情况下建造的，严格来说，它们是非法的。

Peiyan (化名)和她的家人住在六层楼房的三楼，然而，房屋产权证上只登记了一层，这意味着上面的楼层都是违章建筑。在过去的几年里，她一直可以顺利登记租赁合同；然而，由于新规定，她在 2021 年无法登记了。在我小溪村田野调查的最后几个月里，这个问题在与村民的日常交谈中反复被提及，家长们争先恐后地想办法登记他们的租赁合同。

正如上文所述，深圳市有一项明确的政策，区分不同的住房类型，并阻止居住在非正规住房中的人获得积分。在 2019 年之前，该市的租户可以获得两种类型的租赁证明：“红本”或“蓝本”。只有租住具有合法产权证的正规房屋的人才有资格获得红本，这意味着他们可以为租住该物业的年份积累积分。那些居住在没有合法产权证的非正规住房中的人则会收到蓝本，该证件证明申请人确实居住在该地区并有资格提交申请；然而，无论他们住多久，它都不能让他们累积积分。这项规定令租户感到不满，因此深圳市政府在 2019 年用网格化居住登记取代了蓝本制度。尽管如此，这两类租户之间的区别仍然存在。

总而言之，由于二元土地所有制，一种正规与非正规住房的二元体系业已形成。个人根据他们对地方政府土地出让收入的贡献而被划分等级，其中城市房产所有人排名最高，其次是他们的租户、合法建造的城中村房屋居民，然后是那些居住在未经合法许可建造的房屋中的租户。这种等级划分会影响农民工获得城市户口和入学公办学校的机会。地方政府对土地出让收入的严重依赖阻碍了户籍制度的真正改革，并导致了人们在福利待遇和入学机会等方面享受不平等的待遇。

越南的土地制度、户口 (Hộ Khẩu) 改革以及受教育权利

与之形成对比的是，越南实行统一的土地所有制，减少了政府对城市土地市场的垄断，因为“农村”土地可以出售给非村民用于建设。由于从城市土地市场获利的机会较少，越南政府利用户口 (hộ khẩu) 制度抬高房价的动力也较小。因此，越南实施了户口制度改革，例如允许租户在房东同意的情况下申请永久居留权，并赋予临时居民的子女与永久居民相同的上学权利。然而，地方政府缺乏土地建设更多学校，让城市学校人满为患，不得不尽可能多地将学生安排到每个班级。一些地区甚至提供半日制上学，以便容纳翻倍的学生数量。2021 年秋季，胡志明市和河内市小学的平均班级人数分别为 39.4 人和 39.6 人，均超过全国平均水平 31.9 人。与全国平均水平 24.1.61 相比，胡志明市和河内市的师生比例也较高，分别为 30.6 和 28.9。相比之下，中国主要城市的小学师生比例接近甚至低于全国平均水平。在各自土地制度影响下，两国都无法为所有城乡转移人口提供优质教育。中国政府是不愿意，而越南政府则是没有能力。

总结

通过将土地置于分析的核心并引入越南作为对比案例，我们可以更好地理解中国户籍制度为何如此持久以及流动人口为何不断被排除在城市福利体系之外。源于中国二元化的土地制度，形成了并维持了二元化的住房和福利制度。这种制度最大限度地减少了地方政府的财政负担，降低了短期劳动力再生产的成本。然而，近期低迷的房地产市场对人力市场和公共福利造成明显的的负面影响，一再说明了这种模式在长期内是不可持续的。中国政府如何应对这些挑战将对国家未来至关重要。

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